市域社会治理现代化：内涵逻辑与推进路径

自 2021年11月2日成都市金牛区 1 号新冠肺炎本土病例确诊和 2022 年 5 月百万人口的四川省邻水县能够在 24 小时内快速实现全员核酸检测，且在两周之内将疫情稳步控制，迅速实现社会面清零，再次体现出中国地方政府敏捷、快速的危机治理能力，亦彰显出地方政府高水平的统合治理能力。由上可知，疫情间断性暴发和跨时空散点式扩散的轨迹深刻地表征出社会风险早已转移到市域层面，“郡县治、天下安”的经典命题遭遇巨大挑战，市域成为现代社会风险和矛盾新的汇聚点，市域社会治理在国家治理谱系中处于亮眼位置。由此可知，市域社会治理的极端重要性，市域社会治理的好坏直接关系到国家治理体系和治理能力目标的实现。总而言之，现代风险社会中突发公共卫生事件的治理显然不再主要依靠传统的县域治理能力，而是背靠市域强大的战略支援力量与公共卫生资源，即需要在市域层面采取及时科学的措施、实现指挥调度提级和县市域协同联动治理。

疫情防控中，不仅仅是大规模核酸检测需要跨越传统的行政县域调动资源，在人员协查、隔离转运、流调溯源、信息共享等方面均需提升至市域层级进行统筹协调，实施不同区域之间协作配合和融合共治。在经济社会的迅猛发展、互联网时代的到来以及后疫情时代对经济社会发展持续而深远的影响三重背景叠加下，传统的以区( 市) 县为治理单元的模式面临诸多现实困难，一些复杂问题的解决早已超出传统的区( 市) 县治理范围，需要在更广阔的跨县域范围内或提级到市域层面方能有效得到解决。因此，市域社会治理的现代化已然成为现实迫切需要的时代命题，亦需要及时在理论上予以研究与回应。

县域是基层社会治理的传统单元，是国家治理的关键层级，发挥维护基层秩序与稳定“压舱石”的作用。然而，当下之中国，正面临百年未有之大变局，社会结构发生深刻变化，且处于转变经济发展方式、新旧动能转换的攻关期，结构性、体制性、周期性问题相互交织，国内外疫情等各类风险交叉传递叠加，国家治理面临新问题、新挑战，主要表现为诸多治理难题超越了以县域为单元的治理界域。县域较小的地理空间、稀薄的治理资源和较低的治理层级制约了治理能力的进一步有效发挥，亟需在更大治理单元、更高层级上统筹整合治理资源、运用治理技术、行使立法权来重塑社会治理体系与提升治理能力。同时，以县域为单元的基层社会治理还面临着“低组织化”“碎片化”“被动化”“内卷化”等多重内生困境，这更加需要坚持问题导向，从治理对象、主体、动能和效果进行 检 视，在市域层面推动基层社会治理创新，必须推进市域社会治理的现代化。

(一) “低组织化”: 组织动员困难

基层社会治理的“低组织化”主要表现为基层社会治理对象呈现分散化、无序化和原子化的治理难题，彼此之间的组织化程度较低、粘性抑或关联度不强。快速城镇化使得人际关系由传统的熟人社会变成了陌生人社会: 一方面，部分群众对事不关己的社会事务参与度不高; 另一方面，也有部分群众对关涉切身利益的事务，存在过度关注、过激反应，“信访不信法”，运用法律武器维护权益还不是自觉行动等情况。再加之城乡间、城市间流动性增大、社会的异质性增强，传统的动员治理工具逐渐失灵，组织成本较高。

(二) “碎片化”: 治理主体能力不足

基层社会治理的“碎片化”主要表现在多元治理主体之间条块分割、缺乏协同互动和各自为政的“九龙治水”治理乱象，导致治理“支离破碎”，最终难以形成一套整体性治理机制。一方面，“条块”间难以协调贯通，一些部门借“属地管理”之名将治理任务层层转嫁给基层，导致基层承担了大量社会治理事务，呈现出“基层治理禀赋薄弱”与“治理任务繁重”的二律背反。这进一步造成了基层政府特别是街镇乡一级不但没有减负，反而“越减越负”。原本作为自治组织的村( 社区) ( 居) 民委员会也开始出现明显的行政化倾向，承担着大量的行政工作，俨然成为政府任务下沉的延伸单元; 另一方面，“条块”关系具有封闭性，“条块”之间关系紧张，“文来文去”推扯责任，缺乏与多元治理主体的良性互动和协调，社会治理事务过分仰赖政府主导，“压力型”政府权力运作导致“各人自扫门前雪”“踢皮球”现象屡见不鲜。基层社会治理的“碎片化”导致治理体系结构失衡与功能弱化，限制了基层治理主体行动能力的提升。

(三) “被动化”: 治理能动性不强

基层社会治理的“被动化”主要表现在面对治理问题时没有未雨绸缪、存在“见子打子”的现象，自发、主动化解问题、开展工作的意愿不高; 譬如被动式执行、运动式治理难以形成长效常态有效机制，压力型应付、注重后端“救火”、忽视前端预防和源头治理。调研结果显示，一些地方常以被动化方式解决城市社会治理难题，“应激式”突击、“疲态治理”挤占了大量基层时间与精力，治理的预见性不足，常处于被动局面，社会治理难以步入制度化、规范化和常态化的轨道。

(四) “内卷化”: 治理效果边际递减

基层社会治理的“内卷化”是指治理过程中在资源投入、制度创新和新的治理工具引入等前提下，并没有明显改进治理效果，存在自我内耗、内部失序、简单重复的边际递减现象。为了完成治理任务，“第三方评估”“一票否决”“目标考核”等治理技术和治理工具被引入社会治理以及政府权力运行的过程中，通过工具改革和创新组合实现了“以小拨大”的作用，但也伴随出现了治理“悖论”，这主要表现在两个辩证的方面: 一方面，治理技术与工具的引入有助于推动治理主体集合优势资源迅速完成治理目标; 但另外一方面也限制了社会治理主体的主观能动性，比如局限于目标考核设定的任务进行资源配置，对未纳入考核范围或者量化的工作缺乏投入资源治理的内在动力，结果往往造成基层治理中的形式主义、“内卷化”和创新动力不强。

党的十九届五中全会提出了“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化”的时代命题。那么，在新时代背景下，到底什么是市域社会治理现代化? 其本质内涵又是什么?

首先，什么是治理? 从传统“管理”到现代“治理”的跨越，虽只有一字之差，却是一个“关键词”的变化，是治国理政总模式包括权力配置和行为方式的一种深刻转变。这是生产力对生产关系、经济基础对上层建筑的必然要求。治理不同于传统的管理，管理主要是政府主导的、单向的、管控性、不对等的、碎片化的，而治理内涵更全面，强调治理的主体多元化，多向度互动，民主平等，鼓励公众参与、协商对话，也更注重运用政治、法治、德治、自治、智治( 以下简称“五治”) 的系统治理，是我党关于国家治理在思维体系、话语体系和制度体系等维度的重大理论与实践创新。

其次，什么是市域? 从党中央提出的市域社会治理的初衷推理研判以及当下面临的传统县域治理的现实困境，综合诸家学说，本文认为市域社会治理的市域是指在“设区的市”或拥有立法权的地级行政区( 地级市、自治州、盟) 所辖行政区域范围内为其界域，包含其城市规划区，也包含范围内的乡镇街道和农村区域，属于更大范畴的复杂社会系统。需要强调的是，市域社会治理是新形势下党中央提出的治国理政方略，其目的在于解决传统基层社会治理暴露出的多重困境，重构再造基层社会治理的空间单元、资源分布和内在结构。但这并不代表传统的县域治理、基层治理特别是村( 社区) “微治理”不重要甚至是不再需要。相反，它们是市域社会治理不可或缺的重要有机组成部分，与市域社会治理相辅相成，小微治理只能加强，不能松懈或忽视。

再次，什么是治理的对象? 这里所说的治理有狭义和广义之界分。狭义的治理对象主要是指传统的社会治安、矛盾化解、安全维稳等范畴，但随着经济社会转型发展和国际形势跌宕起伏，我国面临的治理挑战也愈发复杂多变，既有现代化进程的社会秩序重构课题，又有全球化、信息化时代公共事务治理的共性问题，更有在特定历史境遇中生成的发展方式派生出来的一系列特殊问题。从这一层面来看，狭义的治理对象范畴界定已经无法满足现实的包罗万象，而治理对象的广义范畴应该包含但不限于党的建设、市场秩序、公共安全、公平正义、信访维稳、矛盾纷争、国家安全、营商环境、生态环保、公共服务等方方面面。因此，结合中国实际，本文中的市域社会治理对象采取广义定义，其内涵外延更宽广、更丰富。最后，什么是市域社会治理的现代化? 通过文献综述与回顾可发现，我国学者在界定现代化时，多是在国家治理语境下对其进行探讨，概有目标说和过程说之分。综合起来，本文认为现代化可定义为在中国特色社会主义语境下，兼顾目标与过程的有机统一，坚持以人民为中心的由传统社会向现代社会变迁转型且实现全面发展的过程。从党中央制度设计的初衷和现实需要来看，市域社会治理的现代化是指坚持党的领导、政府主导，坚持以人民为中心的价值依归，在市域城乡层面多元社会治理主体协同、融合运用“五治”，对安全稳定、公平正义、公共服务、市场秩序、民生福祉等治理对象进行共建共治共享的集体行动及其社会化、法治化、智能化、专业化的全面发展过程。

(一) 市域社会治理现代化关涉治理体系和治理能力的双重变革，但以提高治理能力为首要目标任务

在市域社会治理实践中必须坚持问题导向，既要充分依托市级立法权资源禀赋，完善市域社会治理现代化制度体系，以法治思维法治方式化解治理难题，推动市域社会治理法治化，又要提升基层自身“发现问题、解决问题”的能力，须正视治理体系和治理能力的关系。在倒金字塔的治理体系下，基层缺乏解决问题的权限和能力，常常陷入“能发现问题、却无法解决问题”的困境，久而久之可能会引致“小问题拖成大危机”的负面后果，甚至是“黑天鹅”“灰犀牛”事件发生，尤其是在“压力型体制”的倒逼下，基层治理虚化、有责无权问题较为严重，缺乏解决问题的制度激励。比如在地质灾害的防治实践中，村( 社区) 既是属地责任方往往也是第一感知者，但要彻底解决影响群众生命财产安全的隐患，无非两条路径可供选择:一是选择易地搬迁安置或重建房屋，以此从地理空间上阻隔风险; 二是进行系统工程治理，通过工程措施对地质灾害本体消除危险隐患。但无论何种选择，基层街镇乡或者村( 社区) 都没有相应的能力、资源和权限治理解决，如果一旦避让不及时发生地质灾害并造成重大安全责任事故等严重后果，属地政府却难逃其责，而地质灾害防治问题的根本解决往往囿于资金、土地等限制，这至少需要县域甚至更高的省市层级进行统筹协调方能根治，属于典型的“能发现问题却解决不了问题”有责无权的治理困境。

(二) 市域社会治理现代化不只是治理层级提高，其治理重心仍需下移

城乡基层“风起于青萍之末，浪成于微澜之间”。习近平总书记强调，要推动社会治理重心向基层下移，把更多资源、服务、管理放到社区，更好为社区居民提供精准化、精细化服务。治理层级的提高丰富了治理资源和治理技术，提升了化解重大问题、跨区域问题的统筹协调能力，解决了资源单薄、要素错配、政出多门、制度不一等不科学、不合理的制度安排所衍生的外部性问题，但由于市域社会治理的对象多来自基层、萌发于末梢，其治理的重心、难点依旧在基层，仍须夯实“微治理”执政的底层基础，坚持和发展“枫桥经验”，系统推动治理重心下移，实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，最终确保风险隐患消灭在基层萌芽、问题需求回应解决在基层。换言之，这迫切需要系统构建资源下沉机制、需求回应机制、“五治”融合机制和科技治理机制以及考核反馈、激励约束机制。只有如此，才能推动人、财、物和责、权、利对称下沉到基层，实现网格化管理、街镇吹哨、属地责任、目标考核等治理工具落地生根，推动治理的关口前移，为市域社会治理现代化提供坚实的基层治理基础。

(三) 市域社会治理现代化既要柔性治理也要依法严格管控，需妥善调适刚性与柔性的关系

市域社会治理现代化虽然强调的是多元主体治理，坚持人本逻辑、服务为要和民生回应，但绝不是一味地妥协、迎合甚至满足不合理诉求，对违法乱纪现象视而不见、选择性执法，而是要刚柔并济、不可偏废，要对恶意诉讼、扰乱社会秩序、危害公共安全以及影响人民群众生产生活安宁的一些乱象加强管控和打击，比如对吸毒贩毒、电信诈骗、不良校园贷、保涉黑护伞等行为必须秉持“零容忍”。

(四) 市域社会治理现代化务必强调源头治理，方能减少治理的制度成本

“良法”是善治的前提。相对于治理体系和治理能力而言，治理体系的自洽性、协调性和公平科学合理性是市域社会治理的“源头”，科学加强源头治理、顶层设计有利于实现事半功倍的效果。公共服务实践中，“证明你妈是你妈”奇葩证明的产生，其原因在于政府制度建设的“源头上”出现问题，因此，从源头上开展证明事项清理、推广证明事项告知承诺制、破除职能部门间信息壁垒等则不仅可以减少基层行政成本和群众的负担，还可以便利群众与市场主体。社会治理的制度体系要从源头上、从顶层制度设计上确保其为“良法”，否则可能造成政策“打架”、百姓“跑冤枉路”、官僚主义滋生等系列弊病，如果源头的法律规定或者政策制度属于“恶法”，那么在具体执行上则不可能出现“善治”之局面。

市域层面涉及民生的立法规定或公共政策除秉持公平正义、科学合理外，还应具备兼容性、延续性和一致性，对涉及民生或者经济社会发展领域的政策规定比如征地拆迁安置政策、适龄儿童入学划片政策等制度化安排，不能朝令夕改、前后不一，亦不能违反上位法律规定或者在市域范围内不同治理单元之间存有较大差异，否则极易导致政策涉及的受众群体因为身处同一市域但适用政策不同而引起群体性上访、群体性事件。因此，市域社会治理需要加强源头治理，对规则的协调兼容性、科学合理性和稳定一致性在市域层面进行统筹。