违反“两居”疫情防控措施法律适用研究

回家过年，是中国人传统的观念。年前年后，是人员密集流动的高峰期，这就造成近期全国多地都出现了新冠疫情散发病例，使得疫情防范工作更加复杂与繁重。法律的“牙齿”是维护疫情防控秩序的利器，根据《中华人民共和国传染病防治法》、《公共卫生事件应急条例》等法律法规和规范性文件的规定，采取“居家健康监测”和“居家隔离”（以下简称“两居”）是主要的基础性疫情防控措施。当前常态化疫情防控存在许多法律适用问题，从疫情防控一线发现违反“两居”行为在定性、法律适用等方面存在盲区，需要梳理和强化证据收集等。本文通过探讨分析公安机关在参与疫情防控中遇到的执法困境，研究提出了违反“两居”行为定性、处罚法律适用、证据收集等观点。

2020年2月5日，习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时强调：“当前，疫情防控正处于关键时期，依法科学有序防控至关重要。疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”。新冠疫情持续时间长、反复频次高、对生产和生活产生的影响持久、严重都刷新了记录，常态化疫情防控是面对当前疫情形势唯一的选择。习近平总书记在2020年2月14日主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议指出：“针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”。当前，公安机关在参与疫情防控执法中存在对法律的理解与适用困境：一是有疑似症状（或者黄码）、从疫情高、中风险地归或来，或者与上述人员有密切接触，不遵守疾控部门居家隔离有关要求，对该类行为公安机关如何适用法律；二是被明确告知居家健康监测相关具体要求，但违反规定擅自外出活动的行为，如何适用法律？从疫情防控一线民警反馈的情况看，由于违反“两居”警情没有明确执法标准，法律规定不明确，公安机关该怎么处置需要加以研究和引导。

一、“两居”疫情防控措施的区别

（一）区域不同。“就地隔离、就地观察、就地治疗”，是2003年我国应对非典期间总结的科学方法，国务院办公厅专门发文要求落实。在《突发公共卫生事件应急条例》中国务院再次以行政法规方式予以固化。例如：《北京市应对新冠病毒德尔塔变异株强化疫情调查处置与风险区域判定管控工作指南（第二版）》规定，一旦发现新冠病毒核酸阳性检出人员，所在地区应立即按照“逢阳必报”原则2小时内进行网报，在组织复核检测和新冠病毒德尔塔变异株检测的同时，快速开展现场流行病学调查，与公安部门同步实施大数据轨迹排查，4小时内摸清病例活动轨迹，公安排查结果和卫健部门现场调查结果随时互通共享，随时更新验证，随时推进后续流调溯源追踪，做到“随调随查、随查随追”。同时，应根据流行病学调查或风险评估结果，将风险区域分级划定为封控、管控及防范区域。封控区内实行“区域封闭、足不出户、服务上门”，居民实行居家隔离，又称“居家隔离医学观察”，对于不执行者，应当强制到政府指定场所进行强制隔离。管控区实行“人不出区、严禁聚集”，居民采取居家健康监测，如管控区内发现核酸检测阳性者或环境检测阳性立即转为封控区。防范区是指各区封控区、管控区以外的区域（街道/乡镇，全区）均为防范区，实行“强化社会面管控，严格限制人员聚集”。从区域划分来看，居家隔离是封控区内采取的隔离措施，且有证据证明与证实患有病者接触过，被居家隔离者的疫情风险等级较高。而居家健康监测则是在管控区域内采取的一种防控措施，居民非必要不外出，在家日常进行测量体温报备，或者是乡村居委组长、社区工作人员来家进行体温测量。

（二）对象不同。居家隔离对象是指：来自或途经（驻留4小时以上）国内疫情中风险地区及所在县市区的来（返）长人员，以及在第一入境口岸城市隔离满14天后来（返）长，并符合居家隔离条件的人员。居家健康监测对象是指：外省市无中高风险地区的县市区来（返）长人员、省内重点人群来（返）长人员。其中，重点人群是指：从事临床诊治、隔离场所、口岸防控、进口物流、国际航空、交通运输等重点职业且存在新冠肺炎病毒较高暴露风险岗位的人群。

（三）方式不同。根据国家防控方案以及国家卫生健康委官方解读，居家隔离要求在社区医务人员指导下，单独居住，不能外出。各地疫情防控指挥部根据当地情况制定相应实行的居家隔离政策，如“一人一户或一家”，也就是居家隔离对象和非居家隔离对象不可以住在同一套房子里。如果全家人都需要居家隔离的，才可以住在同一套房子里。

居家健康监测是指在主动做好个人防护的前提下，可以开展必要的工作和生活出行。重点是针对自身依然存在的潜在风险，从对本人、对他人、对社会负责出发，应做好体温、症状等日常监测。同时，自觉保持合理活动范围和社交距离，履行好个人义务和社会责任。居家健康监测原则上为在家办公、不上学，不到人群密集、重要的公共场所。做好健康监测，每天测量体温，按要求进行核酸检测，做好个人防护。不得参加聚集性活动、不得前往人群聚集场所、不得乘坐公共交通工具、不得前往网吧、电影院、健身房、KTV等公共场所。出现发热、干咳等身体不适症状时，应立即向社区报告，并及时到定点医疗机构排查。

二、违反“两居”行为的法律定性

2020年2月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定出台了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》明确规定了抗拒疫情防控措施犯罪、暴力伤医犯罪等10类违法犯罪、35种行为、33种犯罪的法律适用。从实践的情况看，对违反“两居”行为可以归纳为：突发疫情期间拒不配合疫情控制措施。首先要判断违反“两居”行为是否违反法律规定，即违法性。《中华人民共和国传染病防治法》第十二条第一款规定：“在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况”。《中华人民共和国突发事件应对法》第五十七条规定：“突发事件发生地的公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排，配合人民政府采取的应急处置措施，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序”。同时，《中华人民共和国突发事件应对法》第10条第二款“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”。根据《突发公共卫生事件应急条例》36条“国务院卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的专业技术机构，有权进入突发事件现场进行调查、采样、技术分析和检验，对地方突发事件的应急处理工作进行技术指导，有关单位和个人应当予以配合；任何单位和个人不得以任何理由予以拒绝”。《突发公共卫生事件应急条例》44条“在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合”。从上述法律法规条文的列举中，我们可以得出结论：相关法律法规已经非常明确地提出，公民应积极配合“两居”疫情防控措施，如果违反或拒不执行，就构成违法行为。

三、违反“两居”行为的法律适用原则

（一）协同作战，联防联控。从疫情防控法律和政策规定看，“两居”控制措施主管部门不是公安机关，必须在联防联控指挥部统一指挥下依法履行法定职责，公安机关不能“越权包揽”、不能“单独行动”。前期主管部门采取的疫情防控措施符合法律规定是公安机关后期执法的基础性证据和前提。公安机关在不越位大前提下与卫健、疾控、民政等部门以及街镇、居（村）委，要保持密切沟通联系，及时掌握辖区疫情状况及最新防疫政策、隔离观察和社区健康监测人员新增、解除、转运的实时动态，确保案件的办理进度、事件的处理力度与当前防疫态势及政策相匹配。

（二）同等保护，平等对待。在相关检验、核查、管控以及案件办理工作中，坚持“法律面前人人平等”。如中外人员同等待遇，处置方法不偏不倚，依法保障法律权利，确保法律正确实施。对外来入境外国人应有的权益不得侵犯，对其应尽的义务不得免除。对享有外交特权和豁免权的外交官员等特殊身份人员，应即按照规定程序做好通知通报工作。又如对待来自中、高风险地区的人员，不能因为“风险”对其人格歧视，法律规定程序必须遵循，实实在在地体现“法律面前人人平等”。

（三）过罚相当，宽严相济。国务院关于进一步贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的通知国发（〔2021〕26号）首次从国家层面提出“坚持行政处罚宽严相济”。注重把握宽严相济政策，注意法、理、情相结合，针对具体案情，综合考量行为人的主观恶性、违法情节、行为后果、悔过态度等因素，确定处罚种类和幅度，切忌简单粗暴“一刀切”。对未成年人违反法律规定不予行政处罚的，必须按照新修订的《行政处罚法》规定责令监护人严加管教。

（四）正确履职，坚守法律底线。根据《突发公共卫生事件应急条例》第三条第二款、第四条第二款和《中华人民共和国传染病防治法》第六条第一款等法律法规，突发公共卫生事件的主管部门是县级以上地方人民政府卫生行政主管部门。从现行法律框架看，公安机关不是公共卫生事件的主管部门，突发公共卫生事件的“调查”、“控制”、“医疗救治”，属于卫生行政主管部门。从一些媒体公开的资料看，公安机关在疫情防控中的“主动作为”有时会引发非议，如对“谣言”认定问题、对疫情判断、对涉疫人员检测等。根据《中华人民共和国传染病防治法》规定，市场监管等职能部门有责任和义务配合疫情防控主管部门执行政府紧急措施决定，公安机关不能替代职能部门监督管理市场。现实战“疫”中，个别民警忽略专业知识，违规越权执法，反而会影响疫情防控工作有序进行。比如：认定“确诊病例”与“疑似病例”，需要经过医疗机构、医疗人员诊断才能确定；对于是否属于“谣言”、是否违反疫情防控措施，需要卫生主管部门出具相关证据进行证实。

四、违反“两居”行为处罚法律适用

从我国现行的违反疫情防控法律法规看，没有直接适用于公安机关的，而是通过相关法律明确为“违反治安管理、刑法行为”来进行间接规定。《中华人民共和国突发事件应对法》第六十六条“单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚”。《突发公共卫生事件应急条例》第51条“触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这些法律的间接规定，导致公安机关在认定“两居”违法行为时存在争议和迷茫。根据《传染病防治法》、《治安管理处罚法》、《刑法》等法律规定，结合公安执法实践，对违反“两居”行为处罚的法律适用可作分类处理。违反“两居”行为人员违规外出的，需要根据不同出入场所等违法情节，结合认错悔过态度，分类依法予以处理：

（一）初次轻微告知。新修订的《行政处罚法》注入了初次“违反法律规定”和“无主观故意”等新的理念。新修订的行政处罚第三十三条规定“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”。在我国现行行政法律和部分刑法规定中，强调“明知”。在疫情防控中，需要对群众进行法律知识教育，解除思想顾虑，配合有关部门依法开展防控工作。同时，为了彰显我国法律“教育与处罚相结合”的基本原则。公安机关得到主管部门线索后调查认定违反居家健康检测、居家隔离属于初次违法且违法情节较轻，认错悔过态度较好，未造成严重后果和社会影响的，由公安机关给予教育告知并开具《违反“两居”违法行为告知书》。协调并配合居（村）民委员会工作人员，对其重申居家健康检测具体措施，要求其作出书面承诺。

（二）协助有关部门采取强制隔离。“居家隔离”，是隔离措施的一种，对违反居家隔离的人员，有关部门作出强制隔离决定后，公安机关应当协助执法，实施强制隔离措施。本告知书由公安机关告知后留存

（三）依法行政处罚。具有以下情节，未构成犯罪的，依照《治安管理处罚法》第23条第1款第2项之规定，以“扰乱公共场所秩序”处警告或者200元以下罚款（原则上慎用行政拘留处罚）：

1、搭乘地铁、公交、轮渡等公共交通工具，参加聚会和讲座等人群聚集性活动，出入酒店、旅馆、菜场、商场超市、健身房、办公楼、餐厅、游乐场、影剧院、棋牌室、KTV、剧本杀、密室逃脱等人群聚集的密闭空间，或者出入多个公共场所、多次乘坐公共交通工具、多次参加人群聚集性活动的，可予以拘留、罚款、警告处罚。

2、出入公园、广场等开放性公共场所，出入封闭但人流小或人员较为固定的公共场所的，可予以罚款、警告处罚；主观恶性较大、情节严重、造成恶劣影响的，可予以行政拘留处罚。

3、在居住小区、小区周边道路、公共楼梯等部位，进行散步、遛宠物、倒垃圾、取快递、抽烟等与人群不密切接触活动的，或者自驾点对点至本人其他居所或亲属住处的，可予以警告处罚；认错悔过态度较好、情节较轻的，可不予处罚，予以教育告知。

4、在违反“两居”行为中，阻碍执行职务的依法处理。在劝阻过程中对基层干部、公安执勤人员、疾控（医疗机构）人员等执行防控任务的人员有谩骂、侮辱、轻微暴力阻碍行为的，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第50条第一款第（二）项（阻碍人民警察的同时适用第二款）定性为“阻碍国家机关工作人员依法执行职务”，依法“处警告或者200元以下罚款；情节严重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款”。构成犯罪的，以妨害公务罪立案侦查。对于其他协助执行防控任务的安保人员、自愿者，按照公然侮辱他人、伤害进行处理。

（四）情节严重、从重处罚。对违规外出且拒不配合落实两次核酸检测；违反居家隔离措施，违规外出且在微信、微博、抖音等社交媒体上炫耀、宣扬，或者多次违反“不得”等规定外出的，应当从重处罚。

（五）追究刑事责任。情节严重，构成犯罪的，依照《刑法》的相关规定依法追究刑事责任：

1、已经确诊的新型冠状病毒感染肺炎病人、病原携带者，新型冠状病毒感染肺炎疑似病人，拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗，并进入公共场所或者乘坐公共交通工具，造成新型冠状病毒传播的，依照《刑法》第114条、第115条第1款的规定，以“以危险方法危害公共安全罪”追究其刑事责任。

2、未履行居家健康监测义务、违反居家隔离措施，拒绝执行卫生防疫机构依照传染病防治法提出的防控措施，引起新型冠状病毒传播或者有传播严重危险的，依照《刑法》第330条的规定，以“妨碍传染病防治罪”追究其刑事责任。

五、证据指引

对居家健康监测、居家隔离人员违规外出行为依法处理，应当注意收集以下主要证据：

（一）违法行为人对防疫要求的知悉情况。调取居家健康监测人员签字确认的《解除隔离告知单》（含有关部门与当事人达成的“不得”等义务事项及法律责任）以及签订的其他个人承诺书、告知单等存根联、复印件或电子照片等。询问负责集中隔离、转运、社区监测的工作人员对居家健康监测人员宣传告知的情况，重点查明告知的具体内容，以及是否按规定申请外出和是否同意。询问（讯问）行为人本人对防疫要求的主观认知情况。如2022年1月13日发生在四川省绵阳市“冯某违反疫情防控措施案”，专门收集了此人健康码变黄、有关部门短信提醒及不到有关部门登记等证据。

（二）收集相关工作人员工作询问情况。疾控人员、基层组织工作人员询问时，不如实陈述与相关人员（从疫情中、高发地归或来）有过接触的或未如实报告在疫区行程的，这种隐瞒行为本身就是一种违法行为。疾控人员、基层组织工作人员依法开展调查取证、告知工作时，如果在询问前已经依法告知必须如实陈述事实，且不如实报告应对隐瞒行为承担法律后果，那么行政机关或者依法授权调查部门可以据此判定这种隐瞒行为违法。

（三）主管部门前期处理证据。不如实申报自己或者家人（从疫情高发地归或来）有关情况。对于该行为应当区别对待，如没有如实申报家人的行为，由主管部门批评教育；对于没有如实申报自己的，主管部门或其他行政机关有证据证明其隐瞒的，由主管部门责令居家隔离。这些证据，都是案件事实证据组成部分，公安机关应当向有关部门调取证据。

（四）违法行为人的健康状况。询问（讯问）并查阅居家健康监测、居家隔离人员在居家期间的自主报告内容、核酸检测落实情况、核酸检测结果以及违规外出时的“健康码”状态等，复印或者截图保存。询问公共场所工作人员是否在其进入场所时，按规定查验“健康码”及“健康码”的颜色，是否有逃避查验的行为等情况。

（五）违法行为人违规外出的轨迹信息。询问（讯问）行为人本人，并调取卫健、疾控部门对其“流调”的有关信息资料，以及其违规外出时的视频监控资料，截取复制有关视频录像，重点查明违规外出时间、活动轨迹、出入场所性质、接触人员、个人防护措施等要素。在前述“冯某违反疫情防控措施案”中，公安机关把2022年1月12日晚外出和到超市购物的证据予以固定。

（六)其他证据。查阅、调取、复制其他可以证明违规外出行为事实和情节的必要证据。收集全国、所在地疫情政策（决定、命令），收集当时舆情反映等。

办事依法、遇事找法、解决问题用法，疫情防控当然要靠法。咬紧法律的“牙齿”是维护疫情防控秩序的主要途径，依法防控是疫情突发时不能因执法引发疫情“次生灾害”的一剂良药。常态化疫情防控存在许多法律适用问题，需要深入研究并大胆实践，实现依法防控的工作目标。

（原刊于《公安教育》2022第三期刊发）