公安机关应对突发疫情法律适用研究（二）

三、 应对疫情公安机关法律适用建议

中共中央《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》明确指出“疫情就是命令，防控就是责任”。公安机关在疫情防控战役中要增强政治敏锐性和政治鉴别力，不能因为公安机关法律适用错误衍生“疫情次生灾害”影响全局。笔者认为在疫情防控战役中，公安机关法律适用的基本格调是：“各自打扫门前雪，兼顾他人瓦上霜”，帮忙不添乱、履职不越位、配合不错位、危难不缺位。

（一）主动出击，理清法律适用思路

公安部疫情防控会议要求：依法打击各类借机造谣滋事、恶意污蔑攻击的不法行为，及时发现处置各类造谣、不实疫情信息，积极配合有关部门开展卫生防疫等正面教育引导，坚决防止公共卫生风险向社会稳定领域传导,坚决维护国家政治安全。根据公安机关法定职责，可以根据当前疫情状况，主动出击，在法律适用上可以理清以下思路：

1 、妨害传染病防治行为的法律适用

（1）行为人拒绝执行卫生防疫机构依照传染病防治法提出的预防、控制措施，引起甲类传染病或者按甲类管理的传染病传播或者有传播严重危险的，依据刑法第三百三十条的规定，按照以妨害传染病防治罪定罪立案侦查。

（2）故意传播突发传染病病原体，危害公共安全的，依照刑法第一百一十四条、第一百一十五条第一款的规定，按照以危险方法危害公共安全罪立案侦查。相关行为不构成犯罪、依法不起诉或者免于刑事处罚的，依照治安管理处罚法第二十五条的规定予以行政处罚。

（3）患有突发传染病或者疑似突发传染病而拒绝接受检疫、强制隔离或者治疗，过失造成传染病传播，情节严重，危害公共安全的，依照刑法第一百一十五条第二款的规定，按照过失以危险方法危害公共安全罪立案侦查。

（4）拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，根据《中华人民共和国传染病防治法》第39条第二款规定可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。

2 、妨害公务行为的法律适用

以暴力、威胁方法阻碍医疗救护人员、疫情防疫工作人员、人民警察、受人民政府委托开展疫情防控等人员依法履行为防治突发传染病疫情等灾害而采取的防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等预防、控制措施的，依照刑法第二百七十七条第一款、第三款的规定，以妨害公务罪定罪处罚。需要特别注意在疫情防控中受国家机关委托依法开展工作的案件法律适用问题。我国刑法中所称的国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释，明确了村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的其他行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。

3 、制售伪劣口罩、防护用品等医用卫生材料行为的法律适用

（1）在预防、控制突发传染病疫情等灾害期间，生产、销售伪劣的防治、防护产品、物资，或者生产、销售用于防治传染病的假药、劣药，构成犯罪的，分别依照刑法第一百四十条、第一百四十一条、第一百四十二条的规定，以生产、销售伪劣产品罪，生产、销售假药罪或者生产、销售劣药罪定罪，依法从重处罚。

（2）在预防、控制突发传染病疫情等灾害期间，生产用于防治传染病的不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的医疗器械、医用卫生材料，或者销售明知是用于防治传染病的不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的医疗器械、医用卫生材料，不具有防护、救治功能，足以严重危害人体健康的，依照刑法第一百四十五条的规定，以生产、销售不符合标准的医用器材罪定罪，依法从重处罚。

医疗机构或者个人，知道或者应当知道系前款规定的不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的医疗器械、医用卫生材料而购买并有偿使用的，以销售不符合标准的医用器材罪定罪，依法从重处罚。 

4、防控期间造谣惑众、破坏传染病防治工作秩序行为的法律适用

（1）编造与突发传染病疫情等灾害有关的恐怖信息，或者明知是编造的此类恐怖信息而故意传播，严重扰乱社会秩序的，依照刑法第二百九十一条之一的规定，以编造、故意传播虚假恐怖信息罪定罪处罚。 

（2）散布谣言，慌报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱社会秩序的，依照治安管理处罚法第二十五条处罚。

5 、其他依法从重处罚情形

在预防、控制突发传染病疫情等灾害期间，聚众“打砸抢”，致人伤残、死亡的；假借研制、生产或者销售用于预防、控制突发传染病疫情等灾害用品的名义，诈骗公私财物数额较大的；强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物情节严重，或者在公共场所起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱等违法犯罪行为，依法从重处罚。

（二）当好参谋，打好疫情防控“配合战”

在公安部疫情防控会议上，赵克志强调，各级公安机关要按照党中央的统一部署和要求，在当地党委和政府的领导下，迅速启动战时工作机制，充分发挥职能作用，积极配合卫生健康等部门，狠抓疫情防控和维护稳定各项措施的落实。要全力配合有关部门做好疫情监测、排查、预警，以及感染患者收治和疑似病例及其密切接触者的核查隔离等工作，切实做到早发现、早报告、早隔离、早治疗，坚决防止疫情扩散蔓延。要派出足够警力进驻各交通场站维护秩序，充分依托治安检查站、交警执法站和临时检查点，积极协助做好出入管控地区的人员、车辆、物品卫生检疫工作，并开辟绿色通道，优先保障救护车辆、防疫车辆和运送医护人员、药品器械、民生物资等车辆通行。对未经批准擅自设卡拦截、断路阻断交通等违法行为，要立即报告党委、政府，依法稳妥处置，维护正常交通秩序。要加强机场、火车站、客运码头、边检口岸等人员进出管理，协助做好体温检测、筛查和口岸检疫等工作。要根据疫情形势发展变化，及时启动京津冀警务一体化和联防联控工作机制，筑牢首都安全屏障。

在当好参谋方面，公安机关在法律适用方面可以提出建议：

1、依法行政，规范发布疫情通报和决定、规范性文件。公安机关在执行法律保障国家机构依法开展防控工作中，希望不要出现自身缺陷，不给不法分子留下任何口实和空间。笔者在疫情防控一线执勤时发现，一些行政机关在发布相关《通告》时根本没有注明公共卫生事件中疫情控制法律依据和批准机关，直接“我们经研究决定”。个别地方行政机关懒政，直接由企业（如公交公司）发布停运等等。

2、所有行政机关、医疗救治机构依法履行职责，不缺位、不越位、不错位。在疫情防控期间，行政机关依法行政除彰显依法治国依法应对外，更重要的是为公安机关维护合法行政奠定基础。

3、加强疫情防控设施建设，公安机关在执法中发现问题及时报告党委政府。

4、建立多部门联勤机制，集中整治防控中的问题，集中行使法律规定职权。

（三）完善证据收集制度，提高打击影响疫情防控违法犯罪质效

1、搭建与其他行政机关疫情防控战役共享平台。要根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》精神，搭建信息共享平台。相关职能部门发现公安机关管辖的违法犯罪线索，公安机关在履职中发现的其他行政机关管辖的行政违法行为线索，实施共享。对于公安机关发现的疫情（或谣言），公安机关应当及时商情主管部门进行甄别和判断，不能代替主管部门作出错误判断。相关行政机关依法收集、固定证据，发现公安机关管辖的违法犯罪线索及时移交。从笔者在防控执勤现场发现，国家机关工作人员、医疗救治机构在依法履行职务中，缺乏证据意识，对后期公安机关的保驾护航、打击处理留下遗憾。根据我国《刑事诉讼法》第第五十四条第二款规定“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”。行政机关执法人员应当从节约国家执法成本、提高打击扰乱防控工作违反犯罪效率角度考虑，能够收集的证据尽收。

2、注意收集、审查、判断案件证据。维护正常的疫情防控期间社会治安秩序，对违反犯罪的打击处理，关键靠证据。收集证据，是指公安机关依照法律的规定，运用法律许可的方法和手段，发现和提取证据并予以固定的执法活动。它贯穿于整个涉疫案件办理执法活动的始终，是查明案件事实的前提。根据前述分析，公安机关可以根据疫情防控中可能出现的“妨害传染病防治行为”、“妨害公务行为”、“制售伪劣口罩、防护用品等医用卫生材料行为”、“防控期间造谣惑众、破坏传染病防治工作秩序行为”等四大类违反犯罪行为确定类案证据。如在办理阻碍执行案件时，一是应当查明执行职务人员的身份，特别是非国家机关工作人员在协助人民政府开展疫情防控工作时政府工作部署文件、工作安排等；二是应当查明职务行为的依据是否充分、法律手续是否齐备、程序是否合法、执法手段、方式是否适当等问题以证实职务行为的合法性三是查明行为人行为方式，是否采用暴力、威胁或其它方式阻碍依法执行职务；四是查明阻碍执行职务行为造成的后果或可能造成的后果，如医院诊断证明、伤情照片、被害人伤情鉴定、财物损失情况及鉴定、犯罪工具实物或照片、现场勘验、检查笔录等证据。使用暴力阻碍执行职务，虽未造成轻伤，但具有造成疫情防控工作不能正常执行公务或其他严重后果的，应依照《刑法》第二百七十七条定罪处罚。因此应加强行为后果方面的证据收集。又如在疫情期间，消毒液、防护口罩等是特殊商品，其生产、包装、储存、销售等每一个环节，法律、法规都有明确而严格的管理规定。因此，对销售防疫物品“明知”的认定，要紧紧结合法律、法规的规定，从行为人是否取得经营的资质、人员和设施是否符合经营药品的条件、进货和销售是否符合法律、法规的规定等因素综合判定。零售防疫物品的进货与验收必须做到：从合法企业进货，对首营企业应确认其资格，并做好记录；购进药品应有合法票据，并按规定建立购进记录，票、帐、货相符；购进药品合同应明确质量条款；购进首营品种，应进行药品质量审核，审核合格后方可经营；验收药品质量时，应按规定同时检查包装、标签、说明书等项内容。从事防疫物品生产、包装、储存、销售等行为者如果不按法律、法规规定进货、验收药品，导致经营假药的，应视为“应当明知”。在对造谣类案件处置中，要对网络进行勘验固定证据，需要主管部门对“谣言”进行认定和赠别，有权威部门的证据证明公安机关认定事实准确。

（四）法、理、情融合，法律效果、社会效果统一

效果是指某种动因或原因所产生的结果、后果。公安机关法律效果是以公安机关对法律的执行、适用所产生的结果，它是以法律作为衡量标准。公安机关社会效果也就是公安机关执法活动动因或原因在社会上所产生的后果，其是以社会反应和反响形式表现出来。引起社会效果的原因主要是利益冲突或均衡的结果。如前述的疫情前期武汉警方在处理案件时，充分考虑到严格执法与社会效果的高度统一，对涉案人员予以批评教育。又如，前述案例一、二，如果没有严重情节，没有必要治安管理，因为作为经营者确实因疫情遭受损失，批评教育和制止违法行为可以收到良好社会效果。又如前述案例三、四，就社会可能造成的危害而言确实应当处理，但是相关法律、纪律、制度有规定的，由主管部门依法处理远远比公安机关处理社会效果良好。

（五） 完善疫情防控立法和制度建设

在疫情防控战役中，笔者发现确实存在需要通过立法来解决的问题。如，前述案例四，目前我国疾病防控、公共卫生、突发事件应对等法律中没有对该行为界定如何处罚。又如，前述案例中涉及到经营企业不配合疫情防控工作，虽然《中华人民共和国传染病防治法》规定了“紧急措施”，但对拒不配合行为，法律没有明确规定。建议借鉴《中华人民共和国反恐怖主义法》，对拒绝行为明确设定处罚依据。由于我国法律在立法时考虑到社会效果，一般对行政机关的拒绝行为较少设定处罚，阻碍行为才可以处罚。在疫情防控战役中，建议对一些具体问题进行收集整理，及时向立法机关反馈，可以通过完善立法制度来促进我国疫情防控法治建设。

1、对《治安管理处罚法》第五十条第一款第（一）项作出立法解释，或者修改为“依法宣布紧急下”。

2、适时对《传染病防治法》作大修。一是对“传染病暴发、流行”的认定程序、公布程序、应对措施，做出严密的对应式规定，同时规定出每一步的明确时限，不留空隙。二是对疫情公布时间做适当前移，以更符合传染病传播及致灾规律，保证“早发现早控制”的客观需要。三是应当对“疫区”划定的主体、标准、公布等，有更明确的规定，否则，仅提出“内控扩散，外防输出”，“内”与“外”巳呼之欲出，但就是不明划定疫区，这就无法提出下一步的对应措施，难以避免全国一刀切。“无区別就无政策”，这是行政规律，也应为立法所尊重。四是对“封锁”的法定含义和准予采取的措施内容等，应当有更明确的规定，既避免“宽严皆误”，又避免疫区内外的五花八门，一片乱象。现在法律仅是“封锁”两个字，太粗旷，不具可操作性。最后，目前法律对疫区内各主体的法定权利义务有许多规定，但对非疫区的政府、医疗机构、社会和基层组织（如社区）的权利义务，则一片空白，需要弥补。

3、将《传染病防治法》第四章疫情控制进行修改，明确以下问题：一是基层组织根据辖区政府安排依法享有一定控制措施；二是对拒绝、不服从防控措施的人员，可以由公安机关处以5日以下行政拘留。现行法律只对“确诊病人”、“疑似病人”、“密切接触者”，规定了相应的强制性义务，而党中央正式提出“对所有进出人员实施严格控制”，这就需要细化。结合武汉防控经验，特別需要对采取“封锁”措施前离开疫区的人员，补充新的规定。建议对前三类人员之外，对其他“进出人员”，设定“普遍的申报义务並配置拒绝申报的法律责任”，同时规定：无论疫区内外的地方和基层政府，应区分人员类別，采取相应的集中留观、居家留观等措施，並切实做好相应的保障工作。

疫情，并不可怕，可怕的是疫情来了就乱了方寸、无法可依。上述研究，主要是笔者在“新型冠状病毒肺炎”疫情防控一线感悟，也算学法的人一种政治责任。公安机关在疫情面前无法躲避现实中的法律适用问题，必须面对，也必须回应。在国家治理体系建设中，希望公安机关应对疫情法律适用成为浓墨重彩的一笔。

注释：①政法时讯zfsx6666武汉封嘴8人而导致今天的封城：应彻底取消以造谣之说而抓人的做法

（作者：谢平，四川省绵阳市公安局涪城区分局一级警长，四川警察执法研究中心研究员，四川省犯罪防控研究中心研究员，四川省法治文化研究会理事，绵阳市法学会理事、绵阳市刑法学会理事。）