公安机关应对突发疫情法律适用研究(一)

  【内容提要】公安机关是国家法律实施重要保障，国家治理公安系于一半。在疫情突发时，不能因执法引发疫情“次生灾害”而影响国家疫情防控，公安机关在法律适用上必须做到精准、有效，方能帮忙不添乱—“各自打扫门前雪，兼顾他人瓦上霜”。公安机关一线民警在具备常规法律知识的基础上，必须要储备疫情关联法律知识，其他行政机关依法行政、依法履职就是对疫情防控的最大支持。

【关键词】公安  应对疫情  法律适用  

“新型冠状病毒肺炎”疫情爆发以来，除疾控（医疗）部门外，公安机关接触不确定的人群最多，风险最高。同时，因公安机关承担了社会治安秩序维护、其他国家机关（医疗、防疫机构）实施法律的最后一道屏障，法律适用问题成为当务之急。如何打赢好突发疫情战役，作为以执行法律为主业的公安机关，在法律适用上必须做到精准、有效，方能帮忙不添乱，确实维护好疫情存续期间社会治安、维护好其他职能部门依法履行职责。

一、问题提出

【案例一】2020年1月26日晚，四川省人寿县慈航镇辖区“双双品”茶楼（经营人闵某）拒不执行发布的防控措施决定，仍对外营业。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项之规定，对闵某处以行政拘留五日的处罚。

另：2020年1月28日10时许，违法人员吴某明、曹某华、魏某琼分别在四川省自流井区舒坪镇蜀盐街、自流井区同兴路“墨云轩”茶楼、自流井区经营瑞玉茶楼经营期间，不听相关政府职能部门的劝阻，在茶馆继续对外经营，于当日被查获。公安机关根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项之规定，给予违法人员吴某明行政拘留五日的处罚。

【案例二】2020年1月27日14时，四川省西昌市公安局马道派出所民辅警巡逻至马道镇大堡村张某某家时，发现该员家中自设的麻将室聚集多名村民参与赌博，拒不执行新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控措施。此前，马道派出所民辅警已多次前往张某某家中告知切勿聚众赌博，但张某某拒不执行发布的防控措施决定，仍对外营业。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项之规定，西昌市公安局依法对违法行为人张某某作出行政拘留5日的处罚决定。

【案例三】张三（疾控中心工作人员）将一份尚未审核批准发布的疑似病人的报告放在办公桌上；老公（也是另外一个单位工作人员）到办公室看到了，拍照发给家里人微信圈。有关部门要求公安机关对该案按照《治安管理处罚法》第四十二条“散布他人隐私”进行治安管理处罚。    

【案例四】从武汉回来的李四，不听工作人员让其在家里观察和劝阻，到外随便走功，相关部门要求公安机关治安管理处罚。    

人人都会“事后诸葛亮”，笔者主张公安机关面对疫情法律适用只有更好没有最好。上述四个案例均属疫情期间发生的案件，我们不必简单的去责怪执法民警，或者简单的说“对”、“错”。再回个头来看疫情初期的“武汉封嘴8人”案件，不难发现公安机关在应对突发疫情中法律适用问题没有很好解决。据@平安武汉官方微博消息：2019年12月31日，武汉市卫健部门发布关于肺炎疫情的情况通报。随后，多名网民举报有人在网上传发不实信息。为查明情况，公安机关先后对8名行为人进行了调查、核实。根据调查情况，8人分别传发了“X医院已有多例SARS确诊病例”、“确诊了7例SARS”、“Y医院接收了一家三口从某洲回来的，然后就疑似非典了”等未经核实的信息。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，因上述8人情节特别轻微，当时，公安机关分别进行了教育、批评，均未给予警告、罚款、拘留的处罚。笔者作为公安机关法制部门民警，亲历了全国性两起疫情，并长期坚持学习关联法律规定。2002年在中国广东顺德首发的SARS事件（严重急性呼吸综合征），扩散至东南亚乃至全球，直至2003年中期疫情才被逐渐消灭。2018年8月3日—15日，中国在辽宁沈阳、河南郑州、江苏连云港3个相隔很远的地区，接连发现3起非洲猪瘟疫情（一种急性，发热传染性很高的滤过性病毒所引起的猪病）。疫情期间，公安机关都对相关违法、犯罪人员依法进行处理。公安机关民警在疫情应对方面，处理案件时除重温熟悉的刑法及相关司法解释、治安管理处罚等相关法律规定外，还应当对我国《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国传染病防治法》（及实施办法）、《中华人民共和国国境卫生检疫法》（及实施细则）、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》、《行政强制法》等关联法律知识的储备。

二、当前应对疫情公安机关法律适用值得思考的问题

突发事件就是意外地突然发生的重大或敏感事件，简言之，就是天灾人祸。前者即自然灾害，后者如恐怖事件、社会冲突、丑闻包括大量谣言等等，专家也称其为“危机”。国务院2006年1月8日发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中，将“突发公共事件”定义为突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发公共事件主要分自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类。《中华人民共和国突发事件应对法》第三条明确规定“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。《 突发公共卫生事件应急条例》第二条规定“本条例所称突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件”。鉴于此，我们可以得出结论：疫情属于公共卫生事件。公安机关在应对公共卫生事件中，对法律适用主要有以下问题值得思考：

（一）执法越位

政府职能的越位:通俗地讲，就是“不该管的也去管”。是指政府部门超越了本部门的职权范围，管了别的部门该管的事情，也就是“越权”。2020年1月28日，公安部为贯彻习近平同志对疫情防控工作重要指示召开专门会议。笔者对该会议主要内容进行了梳理，其实就是疫情防控中公安机关执法主体的准确定位：（1）依法打击各类借机造谣滋事、恶意污蔑攻击的不法行为，及时发现处置各类造谣、不实疫情信息。（2）全力配合有关部门做好疫情监测、排查、预警，以及感染患者收治和疑似病例及其密切接触者的核查隔离等工作，切实做到早发现、早报告、早隔离、早治疗，坚决防止疫情扩散蔓延。（3）派出足够警力进驻各交通场站维护秩序，充分依托治安检查站、交警执法站和临时检查点，积极协助做好出入管控地区的人员、车辆、物品卫生检疫工作，并开辟绿色通道，优先保障救护车辆、防疫车辆和运送医护人员、药品器械、民生物资等车辆通行。（4）对未经批准擅自设卡拦截、断路阻断交通等违法行为，要立即报告党委、政府，依法稳妥处置，维护正常交通秩序。（5）加强机场、火车站、客运码头、边检口岸等人员进出管理，协助做好体温检测、筛查和口岸检疫等工作。（6）根据疫情形势发展变化，及时启动京津冀警务一体化和联防联控工作机制，筑牢首都安全屏障。（7）强化重点防控和社会面整体防控，重点地区公安机关要全面提升勤务等级，加强定点医疗机构、隔离场所等重点部位安保工作，指导相关单位强化治安管控和内部安全防范措施，全力维护医疗、隔离秩序。（8）根据疫情发展态势，加大警力投入，强化显性用警，严格落实公安武警联勤巡逻机制和“1、3、5分钟”快速反应处置措施，切实提高见警率、管事率，增强震慑力、控制力，确保社会治安大局持续稳定。（9）严厉打击利用疫情哄抬物价、囤积居奇、趁火打劫等扰乱社会秩序的违法犯罪行为，严厉打击制售假劣药品、医疗器械、医用卫生材料和非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物等违法犯罪行为，及时查处扰乱社会秩序、干扰疫情防控、妨害公务等违法犯罪行为。（10）对疫情防控期间发生的严重违法犯罪案件，要组织精兵强将快侦快破，并及时予以曝光，形成强大震慑。（11）加强公安机关办公场所和出入境、户政、车管等对外窗口单位安全管理和卫生防疫工作，严防发生聚集性疫情和安全问题。加强公安监管场所安全防护工作，坚决防止疫情在监管场所传播扩散。加强基层一线民警防疫防护物品物资保障，积极争取有关部门支持，千方百计为一线执勤民警提供、配备必要的防护装备和后勤保障。（12）组织力量抓紧编制防护宣传手册，及时配发一线执勤民警，教育帮助民警提高病毒防范意识、增强自身防护能力。要关心关爱民警，积极帮助民警解决家庭困难，确保一线执勤民警无后顾之忧。一旦发现民警及家属受到感染情况，要全力帮助落实隔离、救治等措施。

我们需要明确的是：突发公共卫生事件的主管部门《突发公共卫生事件应急条例》第三条第二款“国务院卫生行政主管部门和其他有关部门，在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作”、 第四条第二款“县级以上地方人民政府卫生行政主管部门，具体负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作”。 《中华人民共和国传染病防治法》第六条第一款“国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及其监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作”。从现行法律规定看，公安机关不是公共卫生事件的主管部门，突发公共卫生事件的“调查”、“控制”、“医疗救治”，属于卫生行政主管部门。我们从媒体公开的资料看，“武汉封嘴8人”案件引发非议，其中主要是对“谣言”认定问题。舆论认为：从法律上讲，由公安来认定“是不是造谣”，“扰乱社会秩序”，本身就是违法行政。按理说，如果有人声称：某某地发现疫情，你公安机关是如何认定人家造谣的①？又如前述案例三，张三作为疾控中心工作人员，《中华人民共和国传染病防治法》第六十九条对“故意泄露传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人、密切接触者涉及个人隐私的有关信息、资料的”明确规定为“由县级以上人民政府卫生行政部门责令改正，通报批评，给予警告；造成传染病传播、流行或者其他严重后果的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予降级、撤职、开除的处分，并可以依法吊销有关责任人员的执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。另外，我国文化、工商（市场监管）等职能部门有责任和义务配合疫情防控主管部门执行政府紧急措施决定，公安机关不能替代职能部门监督管理市场。

（二）紧急措施≠紧急状态

我国目前的法律中有紧急状态、紧急措施、紧急处置、紧急防汛等用语，但其法律含义有着本质差别。紧急状态，是指发生或者即将发生特别重大突发事件，需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时，有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性的严重危急状态。在紧急状态下，各国的法律都有相应规定，政府可以采取特别措施，来限制社会成员一定的行动，政府还有权强制有关公民有偿提供一定劳务或者财物，社会成员也有义务配合政府紧急状态下采取的措施，来应对和解除突发事件。由于国家本身和社会整体利益受到威胁和危害，国家必须享有为控制这种极端威胁和危害所必需的紧急权力，采取有效和合法的一切措施。紧急状态下国家活动的主要特征，是国家权力呈现向行政机关集中的趋势，并主要由行政机关实行集中统一指挥和采取非常控制措施。如果客观情况并不需要具有这种特征的国家活动，采取一般法律措施就可以控制局面，那就不需要实行紧急状态。根据我国宪法规定，有权宣布进入紧急状态的分别是国家主席和国务院。国家主席根据全国人大常委会的决定，宣布全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；国务院决定并宣布省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。因此，对全国或者个别省、自治区、直辖市实施紧急状态，其决定机关和宣布机关是不同的，决定机关是国家的权力机关，而宣布机关是国家主席;对省、自治区、直辖市范围内部分地区实施紧急状态，由国务院作出决定并宣布。也可以说，紧急状态面临的是最高程度的社会危险和威胁。

而目前所采取的“限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动”、“停工、停业、停课”、“封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品”、“封闭可能造成传染病扩散的场所”等疫情防控措施，均属于法律规定的紧急措施，而不是紧急状态。从疫情爆发到笔者撰写该文的2020年1月31日，没有听到、看到任何一个权威部门宣布“紧急状态”。

我们再来看前述案例一叙述的案情事实：“茶楼经营人闵拒不执行发布的防控措施决定，仍对外营业”、案例二叙述的案情事实“拒不执行新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控措施”。案例一、案例二适用的法律为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项之规定。而《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项的内容是“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的”。

笔者研究中发现，在此次“新型冠状病毒肺炎”疫情防控中，发布防控措施的主体也是五花八门的，有临时机构“指挥部”，有市场监督管理局，有疾病防控部门，也有乡镇人民政府，也有县级以上人民政府，还有交通运输部门。公安机关在协助配合开展疫情防控时，应当提醒相关部门应当严格执行《中华人民共和国传染病防治法》第四十二条“传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告”规定，因为法律没有授权政府部门发布决定采取紧急措施的权力，明确规定为“县级以上地方人民政府”。如果前期决定、命令不符合法定要件，公安机关保障其他行政机关、医疗机构执行职务就会有法律障碍。

（三）执法缺位

政府职能的缺位:通俗地讲，就是“该管的不去管”。是指政府部门没有认真履行自己的职责，没有管理好属于本部门的事务，也就是“失权”。我们把前述公安部12条疫情防控措施进行研究发现公安机关在疫情防控中概括起来就是三大部分：完成法律赋予公安机关维护社会治安秩序（包括人民警察法等法律赋予的职能），配合疫情防控部门、政府其他职能部门依法履行职务（提供法律保障），控制好本部门疫情。我们看案例二描述的案情：“发现该员家中自设的麻将室聚集多名村民参与赌博，拒不执行新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控措施。此前，马道派出所民辅警已多次前往张某某家中告知切勿聚众赌博，但张某某拒不执行发布的防控措施决定，仍对外营业”。如果属实的话从案情事实看，可以肯定：一是有村民参与赌博（民警告知“切勿聚众赌博”）；二是张某某拒不执行发布的防控措施决定。查禁赌博，属于公安机关法定职责，赌博、为赌博提供条件，是典型的违反治安管理（或刑法）的违法（或犯罪）行为，公安机关应当作为。同时，公安部根据公安机关道路交通安全管理职责已经非常明确：国务委员、公安部党委书记、部长赵克志1月28日在公安部应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组第一次会议暨全国公安机关视频会议上强调“对未经批准擅自设卡拦截、断路阻断交通等违法行为，要立即报告党委、政府，依法稳妥处置，维护正常交通秩序”。

（作者：谢平，四川省绵阳市公安局涪城区分局一级警长，四川警察执法研究中心研究员，四川省犯罪防控研究中心研究员，四川省法治文化研究会理事，绵阳市法学会理事、绵阳市刑法学会理事。）