对监狱民警担当作为的容错思考

中国社会进入新时代。宽容改革失误、允许试错宽容失败、健全激励机制和容错纠错机制擎划渐起，中办《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为意见》将容错思维、容错倡导、容错实践推向新高度。2019年以来，北京、福建、江苏等省市监狱管理部门先后针对性制定了适用于本省市的容错举措，其他省区市也相继在探索推进中。纵观系统内外，容错仍旧是一个需要直面的问题。

一、没有容错，束缚担当作为

经过七十多年的建设发展，新中国监狱建设取得了令人瞩目的成就。从无到有建监狱、改造战犯、实现布局调整，监狱民警几代人接续奋进，坚定执行刑罚维护社会和谐安宁，为强国富民做出了重大贡献。但随着改革发展进入深水区，各种矛盾利益诉求交织出现，法治规范超前设计，治理目标要求不断抬高，民警因工作不力而受牵连追责日长，工作积极性滑坡。梳理看来，主要表现为“五多五不为”现象：

追责多，不愿为。多年来，针对监狱民警的制度规则，更多地表现为“从严治警一本书，从优待警一句话”。自上而下，研究从严管理，制定处罚举措，兑现处理规定的案例比比皆是。据有关统计，当前正在执行的与监狱民警相关法令、条例、办法、纪律及追责规定已经超过300条 [1] 。害怕被追责，自然会出现遇事绕道走的选择。

事务多，不得为。监狱工作涉及方方面面，就省局层面一般涉及近30个处室，就处内部看以办公室为例至少涉及文秘、研究、行政等7大事项。放在基层监狱普通民警，自然是“上面千条线，下面一针穿”。监管、改造、党建、学习，哪一项都不小，哪一项都不能少。事情多了，自然就可能迎接不暇，长此以往，自然会出现怠性惰性。

抗改多，不敢为。在罪犯权益被过度解读的环境氛围中，抗拒改造的言行被进一步激活。以自伤自残绝食要挟民警放松管理，以形形色色的利益关系引诱民警入坑，以纠结缠诉污告中伤民警，甚至威胁到民警的家庭和社会关系。但凡有上级或第三方介入则“有案必查、有求必应”的审查，也让民警疲于应付甚至无腥一身臊，导致一些民警爱惜羽毛，失去了凛然正气。

缺失多，不能为。标准化管理、规范化操作、智慧化监狱，对监狱工作的要求越来越正规化、专业化、职业化，对监狱民警执法管理提出了更新更高要求。一些民警未能做到与时俱进，未能及时更新思维意识、没有提高能力水平，出现了政治领悟不够、政策把握不准、法律法规执行不好，导致“老办法不能用，新办法不会用，自己的办法不管用”，加剧了自身的迟滞落后，难以有效作为。

观望多，不想为。团体软弱涣散，民警各自为战，面对罪犯的挑衅，不论是否为本监区，只要没有直接冲突，一般不主动参与，不声援当事民警，不愿参与秩序维护，所正义深藏心底，应急响应抱定多一事不如少一事的观望态度。整个单位工作暮气沉沉，大有各人自扫门前雪，懒管他人屋上霜的消极颓废。

二、呼唤容错，现代治理现实需要

在党的十八届三中全会上，习近平总书记将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。在庆祝改革开放四十周年纪念大会上，他再次对此作了强调。

监狱治理现代化，是紧跟中央战略部署，贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，在政治上保持与中央高度一致的体现。现代治理相对于传统治理，是在传承基础上的打破和创新。未知领域的探索必然存在风险。根据治理的实践和经验，在迈步现代的过程中，往往会出现一些预料之外的情况，会面临一些重大的挫折和考验，会有一些失败和失误的可能。意外的发生，既是谁都不希望的结果，同时也给涉事单位和民警个人带来心理压力，滋生止步还是迈步的疑虑。周围人群对此是口诛笔伐、幸灾乐祸还是逢人说项、悲天悯人，上级党委、纪律的态度，对下步行为的影响不言而喻。叫停追责还是坚定不移支持鼓劲，对相关单位和人员后续工作的态度行为，对最终结果影响重大。现代治理必然是监狱治理的时代担当和紧迫课题。中华民族伟大复兴，绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的。监狱治理的现代化也不会一马平川，更不可能毕其功于一役，尤其需要担当奉献、创新创造。

包容失误，从本质上讲就是推进监狱现代治理的尺蠖屈身。允许出错，才能让行进者从一开始就放下负重前行的沉重包袱。善待试错，方能解决开创中“一朝被蛇咬十年怕草绳”的可怕桎梏。

三、建构容错，扫除干事创业阻碍

在监狱工作中，把容错正式提出来，积极应用于助推监狱事业发展各项事务中，结合监狱工作实情实际，不断探索规范容错的监狱特色和经验，以容错的硬核操作不断消减影响民警工作激情的观念、环境、机制及误区。可以预见，这是当前及今后一段时期内，系统内监狱党委和各级组织的常态。

（一）树立容错思维理念。在传统的监狱治理中，犯了错误受处理是天经地义的。创新的探索在工作中也有，但总体上按部就班居多，上行下效居多，守成持旧居多。容错是组织行为和权力行为，从单位和领导层面抓起是基础。一是统一容错思想认识。对干事创业的组织和个人给予容错，是党中央领导全国人民建设习近平新时代中国特色社会主义，呼唤干部担当作为的重大决定。作为党领导的监狱机关和听党指挥的监狱民警，与党中央在思想和行动上保持高度的一致性，不争论不迟疑不蛮横，把容错的各项要求领悟到位，贯彻到底，是讲政治维护中央权威的体现。二是培养容错思维意识。对世界的认识和改造，是一个从未知到已知的过程，在过程中存在曲折、挫折的可能。良好的意愿并不必然产生预期的结果。人的有限理性 [2] 决定了人不可能永远按照最优路径做出决策选择。人生不管在哪个阶段，不管是否在体制内，都可能犯错失败。失败是成功之母。善待错误并不会阻碍进步。三是正确理解容错内涵。容错之“容”是包容不是纵容。包容意味着可以理解，能够容纳，在主旨要义是经得起推敲考验的，是好心好意下的失误纰漏。纵容则是明知不对而出于疏忽或不可告人的目的，放任或期望一种后果的出现。出发点的不同，决定了错误的性质，决定了责任的有无和大小。“三个区分开来”无疑就是判断标准，也是容错的基石。任何时候任何情况下都不能变通更改。容错既指向个人，也指向受管理的下级单位和部门。

（二）建构容错制度机制。2013年11月在党的十八届三中全会就提出了容错的构想。截止2020年4月，资料查询显示全国监狱系统仅有四五个省出台了容错相关制度规定，仍没有统一的全国性的指导意见。而在这次全国抗疫中，对五所出现疫情的监狱单位，首先显现的信息仍是问责 [3] 。可见，监狱系统的容错力度仍处于难能可贵阶段。一是构建监狱系统权威容错制度。目前，中央和地方的容错在文本上已经明确，各省监狱在这方面参差不齐，即便已经出台的也不规范，其内容和指向各有侧重，但表述不够严谨规范的现象也存在，并且在遣词造句上也过于拘束。如“监所党委要积极营造敢于执法、勇于执法的环境 [4] ”。反其意而会之，是不是有监所存在不公正执法的现象，况且层级上仅涉及监所而没有上层的表述（原文本在这方面就没有）。其他省市在行文中也把“依法履职保护”提出来了，但很难找到“容错”的字样。作为执法管理机构，究其原因，就在于没有全国统一的系统通行的规范文本。公安部《公安机关维护民警执法权威工作规定》已于2018年12月19日发布并于2019年2月1日施行。司法部可以在这方面加快进度，并在统一规定的前提下，要求各地监狱系统据此制定实施办法。自下而上的探索最终要自上而下的规范推广。二是构建监狱与相关部门联合容错机制。在执法管理上，罪犯的抓捕把监狱与公安机关联系起来，罪犯的判决收押把监狱与法院联系起来，罪犯的狱内服刑改造把监狱与检察机关联系起来，罪犯刑满释放把监狱与地方民政部门联系起来。还有驻狱武警、合作企业、新闻媒体，等等。监狱要积极谋求与这些部门签订工作谅解备忘录，不苛求于当时当地已经处理完毕的监狱管理事项作翻旧账找瑕疵。要形成国家行政管理部门、专政机关在维护政权稳定、维护国家形象方面的利益一致性和目标同向性，杜绝内耗。诸如在罪犯出狱后的索赔上，只要没有法律硬伤，就不宜以追求办案成绩而忽略其他。定期组织召开监狱与相关部门的执法管理联席会，及时通报相关情况，开展执法管理联席工作的交叉检查，为容错奠定坚实的信息和制度基础，建构友好环境氛围。三是规范容错内部通报制度。错误不是值得骄傲的事，尽管有担当作为探索先行的光环。同时，它容易授人以柄，成为翻倒折腾的黑材料，或者误导舆情的导火索。对于担当作为方面已经明确的失误，既要在一定范围内通报防止重蹈覆辙，又要注意一定的范围层次，还要强调相关的纪律规矩；防止出现片面的理解认知，造成不必要的恐慌怨言。把容错事件归类于内部管理和工作秘密，对于出现外传泄露的要追究相关人员责任。同时，要注意通报的及时性、客观性、准确性、法理性、政策性和组织定性，逐渐探索形成较为固定的格式范例。就目前看，鲜见新闻媒体有具体的容错新闻报道。从时间长度推测，应该是有容错事情产生的。对于容错的公开与否，宣传与否，是一种启示。

营造容错环境氛围。就调研判断，目前监狱系统总体上是缺乏容错环境氛围。由此造成一些单位或个人即便意识到了工作差错，也要想法去粉饰平安，遮掩失误，以侥幸之心而最终让小错铸大错。容错，在某种意义上是对错误的阻止和纠正。监狱应理直气壮让容错成为今后助推事业发展的常规选项。一是宣传动员，强化试错主流认识。在全体民警中广泛宣传，深入学习中办《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为意见》，组织民警围绕“担当作为、干事创业”“鲜明树立重实干重实绩用人导向”“发挥考核评价激励鞭策任用”“为干部撑腰鼓劲”“着力增强适应时代发展的本领能力”“关心关怀干部”“凝聚创新创业活力”七个方面进行大讨论。通过监狱论坛、专家讲座、政策宣讲，突出担当作为在推进监狱工作在新时代实现新作为的紧迫性和必然性，从理论研究和实践发展的结合，预测和指导监狱工作中容错的表现和环节。延引、介绍和比较省外监狱系统在这方面的动作及相关规定操作，激发比学赶帮超的压力和动力，扩展视野启迪智慧思维。引导广大民警树立“爱拼才会赢”的敢作敢为意识，“有能才有位”的发展创新意识，“失败是成功之母”的挫折意识，“天塌下来有高个子顶着”的无畏意识。二是纠偏扶正，维护担当创新激情。借鉴近年来兴起的执法管理回头看活动，针对2013年11月以后 [5] 对民警在监狱工作中出现的追责问责案例进行一次全面系统的复查复看。以中央的容错政策为依据和指导，再次核查，弄清事实、适用的内部规章制度是否准确，是否存在偏颇，是否存在理解和处理上的误区，是否体现了容错的精神要义。对于明显与政策相抵触、有重大疏漏的，要作修正，要为民警澄清事实。对正在处理的案例，更要慎重稳定，要把容错的筛查过滤放到重要位置。对于当事民警主动提出核查或提供新证据的，要按案件的处理期限，按期回应当事者。核查总体上是为了防左反右，一般不对其作加重追责的处理或督办。否则，容易带偏节奏。在既往案例的追溯回望，避免出现“流血流汗又流泪”的悲戚无奈。要让基层和民警看到上级党委、纪委在容错上的决心和诚意。三是聚焦主责主业，鲜明组织立场观点。重点围绕急难险重的监狱工作展开。在这些工作中适宜开宗明义表明容错态度度，梳理具体容错情形，在创新探索的工作失误中看主流看积极面，让干事者有进退腾挪空间，减轻瞻前顾后隐忧。在急的方面，事发突然要当机立断，能够站出来处理已经需要很大的勇气，能够有效地处理就不容易，不宜过多求全责备。在难的方面，既是众所周知的困难，当然不会那么一帆风顺，一时的挫折或迟滞并不至于影响全局，要能够忍耐和等待。在险的方面，危机挑战的特征明显，既是明知山有虎偏向虎山行，对此的牺牲勇毅和选择，要鼓劲赞誉，哪怕有瑕疵。时穷节乃现，危难见英雄。在重的方面，涵盖了重要和重大两个方面，基本属于点多面广线长的情势，在体力、耐力、毅力、坚韧等方面要求较高，基本上事关全局，牵连系统，在细枝末节上出现问题的机率大，要多理解多支持，尽力减少防止和减少干扰。

防止容错畸形变异。容错不论从制度规定还是意见颁行看，在目前基本处于政策范围，还没有上升到法律法规层面，在执行过程中如果缺乏政治敏锐性或别有用心也会有违初衷。正确理解和推进容错才能使其达到预期目标，防止出现畸形分岔。一是坚守前提。保持与中央的高度一致性，按照“三区分四原则六要件”要求 [6] ，具体结合监狱工作实际，在行为方面以十个“是不是”来判断：1.是合法行为，不是非法行为；2.是工作行为，不是社会行为；3.是担当行为，不是推诿行为；4.是清醒理智行为，不是胡搅蛮干行为；5.是探索行为，不是成熟行为；6.是鼓励行为，不是禁止行为；7.是利他行为，不是利己行为；8.是民主行为，不是独断行为；9.是可纠正行为，不是不可弥补行为；10.是单次行为，不是重复行为。这些前提在具体细节中可能不是100%符合，但至少是绝大部分符合，不能逾越法律底线。此外，又如民主方面，应急中可能就缺乏相应条件，因而不能死搬硬套。其它未曾涉及的要从实际中完善，并非一成不变。二是把握尺度。容错之错，还要从错误本身来考量其可容不可容或能够在多大程度上来容。容错并非是完全不负责任，而是在条件许可时免除和减少部分责任。容错也不是恣意妄为而是有理有据地探索推进。比如，给党和国家事业赞成了重大损失，应该就不在可容之列。容错不是为了犯错，而是为了不犯错少犯错。容错不是犯错的护身符。即便从主观上来讲并无恶意，从客观上却可能出现投入越大损失越多，当然需要及时叫停，一意孤行就需要追责。这其实与邓小平同志强调的“摸着石头过河”的精神是相通的。在改革创新的路上，要有备而为，以充分的调研论证思考，缜密的部署衔接，意外的防范补救为前提，循序渐进不作无谓之争不逞匹夫之勇。要坚决避免好心办坏事。三是厘清边界。主要从法律角度讲。监狱是执法部门，不论是惩罚改造罪犯还是监管防范，都有法律条文的规定。对公民讲，法无禁止即可为；对公权力讲，法无授权即禁止。民警以监狱为对象的行为，客观上应归于公权力的行使，要以法规衡量。理论界出现了容错不适用于法治的声音，认为可能成为徇私舞弊的保护伞 [7] 。容错，就当下还是属于政策范畴。从社会发展脉络分析，法律是固定的政策，政策是灵活的法律。容错，当然要响应实践，也必然应遵从法律。实践中，法律禁止行为就是高压线，容错在法律许可行为未深化细化的方面，在法律尚未涉及的领域，秉持法治精神做探索。如对异地转监犯的管理教育，对新入狱即为老弱病残罪犯的管理等等，尤其需要担当创新，将工作转入正轨，以容错划出边界线。

四、运用容错，释放担当作为活力

容错是一个前后相连的系统操作，是倡导担当、追究责任、容错归整的三位一体。在以容错释放监狱活力中，首先要突出担当作为“三个重”。1.重奖。古人常说：重赏之下必有勇夫。需担当作为之事，除了以讲政治讲忠诚，还要讲能力讲奉献讲实干。干净担当，攻坚破难者，就要善于发现，善于拥树，优先奖励、专项奖励、授予荣誉称号，相关福利政策优先、倾斜。在实干中得到奖励，在奖励中实干，形成良性循环。2.重用。好钢要用在刀刃上才能更显钢的作用威力。通过急难险重的任务考验，通过关键重要岗位磨炼，通过组建专业人才库后备储蓄人才，进一步强化德才兼备实绩优先，让敢想能干者优先得到重用，体现“能力越大责任越大”成长越快。介于实职的名额有限，结合机构和职级并行改革，可在非领导任职上做考虑。让干事的人有用武之地有用武之意。3.重看。关心支持一心在监狱事业上求突破做贡献的民警，在系统内在民警中褒扬多为实干者撑腰鼓劲，通过现场办公、走访慰问、送温暖送祝福、心理咨询辅导等活动和形式，消化疑虑解除担忧，让感恩奋进的动力越来越强大。其次要分清追责的“三个先后”顺序。在监狱工作中出现失误时，在内部调查处理中转移思维角度，以正面为基本面负面为改进面。1.执法在先，存疑置后。面对罪犯及其他妨碍监管执法者，要为执法者维护法律权威维护公权力强势，在执法管理的当时当下当场，强调服从彰显强制把依法的执行力放在第一位，允许事后的质疑，不纵容当场的挑刺对抗。凡有违反则先失一着且不妨碍强制执行。2.激励在先，问责在后。对于担当作为中发生的问题，组织首先要对该提当中可能出现的风险以及可承受的损失作预估，对敢作敢当的决定和行为进行作支持性评价，肯定闯关突破行为，对于经验证需要加大投入或时间证明的，不搞一刀切不做全盘否定，该支持扶持的继续增仓加持，该纠正停运的及时减持止损再启动问责程序。3.信任在先，调查在后。对监狱民警执法管理的素质能力，要有起码的基本的信任，要从平时的考核检查、教育培训、政治引领、理想信念塑造中预先做基础判断，相信民警对是非善恶、价值选择、道德操守、利害关系的一般选择，相信民警担当作为的动机、目的、努力。调查核实中重事实重实证，不偏听偏信偏执。再次要凸显容错“两个三”。一是容错处理的三个级差，即：一级容错，事关监狱整体大局，担责的主要是监狱及监狱领导，由厅局党委（纪委）作出；二级容错，事关（科室）监区工作整体，担责的主要是（科）监区及（科）监区领导，由监狱党委（纪委）作出；三级容错，事关分监区（班组）事务，担责的主要是普通民警，由监区党支部（监狱政工部门）作出。一般不作超级或调级容错追责处理。二是容错处理的三种结果，即：1.不作负面评价，适用于主动担当作为，但群众有反映或领导有指令，没有明显失误，工作仍在进展中不便立即做结论，但要有回复有报告同时也要与通知当事者阶段性处理结果的；2.降格负面处理，适用于主动担当但确实存在问题的，从问题性质、损失大小、补救措施成效等方面综合研判，保护积极性主动性减少破坏性，在政策和规章的包容度内就轻不就重；3.消除负面舆论，适用于存在报复、污陷并形成了一定市场的非正常案例，以揪处肇事者、单位澄清、补全和恢复相关名誉待遇为主要形式。

1.参见 《监狱罪犯抗改事件执法困境与破解路径》 余剑平 湖南警察学院报 2019年4月 第31卷第二期

2社会协作系统学派的创始人切斯特•巴纳德(Chester I．Barnard，1886－1961)认为，人并非是“完全理性的经济人”，而是只具有有限的决策能力和选择能力。因此任何个人在一般条件下都只能拥有“有限理性”，人们在决策时不可能追求“最优”的结果，而只能追求“满意”的结果1938年出版的《经理人员的职能》一书中详细阐述了自己的观点.

3. 新京报：全国5监狱发生感染，505人确诊，11人被免职，1人被处分，1人被查 http://news.sina.com.cn/c/2020-02-21/doc-iimxyqvz4744526.shtml 2020.02.21

4. 参见司法部监狱管理局（2019）司狱字64号第7页第6条。

5. 2013年11月12日党的十八届三中全会报告，在“十六、加强和改善党对全面深化改革的领导”一节中第60项工作中明确“鼓励地方、基层和群众大胆探索，加强重大改革试点工作，及时总结经验，宽容改革失误，加强宣传和舆论引导，为全面深化改革营造良好社会环境。”

6. 中组部负责人就《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》答记者问；2018-05-21 19:53 来源： 新华社

7. 参见兰州大学，许阳，法律硕士论文答辩《法律容错机制研究》