从党的二十届三中全会《决定》看侦查权、检察权“相互制约”

绵阳市涪城区七届人大四次会议第20号建议专题就刑事诉讼中侦查权、检察权相互制约中的具体问题，代表提出建议后，区委政法委及时组织有关部门认真办理和与代表进行沟通。笔者作为建议领衔代表，对建议办理表示十分满意。

2024年7月18日中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）指出“健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行”。从对较为集中体现“相互制约”的公安机关对检察机关不批准逮捕、不起诉决定复议、复核工作执法实践看，公安机关几乎是放弃权力、不敢行使“相互制约”权，单就公安机关而言法律在此严重打了“白条”，当然就很难保证宪法、刑事诉讼法所确立的“保证准确有效地执行法律”的立法目标和《决定》贯彻落实。笔者作为公安机关的人民警察和所在区的人大代表，专门就公安机关、检察机关相互制约问题提出建议。

一、公安机关、检察机关“相互制约”的定义及分析

“制约”前面冠以“相互”，汉语语意已够明确。公安机关、检察机关“相互制约权”如何定义？我国法律早有明确规定，但现实斗争中对此却相当模糊。对案件认识产生争议，是很正常的；对法律的理解有不同意见，主要是中文语义丰富、立法法律语言不规范，属正常现象。《宪法》“ 人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。《刑事诉讼法》也作出基本相同的规定。从两部法律看，对公安、检察、法院在刑事执法中的“分工”、“配合”、“制约”内容基本一致，目标高度统一于“保证准确有效地执行法律”。以上法条是关于人民法院、人民检察院、公安机关在刑事诉讼中职责分工，互相配合，互相制约关系的规定。办理刑事案件，公检法三机关应当分工负责，互相配合，互相制约，这是宪法确定的刑事诉讼的基本原则。刑事诉讼法依据宪法的规定，不仅在本条规定了这个原则，而且在其他条文中就分工负责和配合制约方面作了许多具体规定，是我国多年来司法实践经验的总结。

公、检、法三机关的分工负责，是指刑事诉讼活动中的职责分工和案件管辖分工。互相制约，是指公检法三机关在刑事诉讼中，互相防止和纠正可能发生的错误，以保证案件质量，正确运用法律维护公民的合法权益、有效地打击犯罪。分工负责、互相配合、互相制约，是密切相关，缺一不可的。

公安机关、检察机关“相互制约”权简单的讲主要是在公安机关在接受检察机关法律监督同时所作出的制约反映，即平等行使法律规定的“制约”权。

二、当前公安机关、检察机关“相互制约”需要直面的问题

1、主要现象。从基层公安机关刑事执法现状看，公安机关在刑事执法中分工明确、配合检察机关远远大于制约检察机关，“互相制约”可以说几乎为零。据调查，基层公安机关对移送起诉的案件检察机关不批准逮捕、不起诉，一般不会提出复议，更不会复核。笔者作为基层人大代表，在调研中发现，除前述不复议、复核外，还存在一是拒绝接收公安机关的案卷。基层检察院存在拒绝接收公安机关提请批准逮捕案件和移送起诉案件，也不出具拒绝接收的法律文书，当然也没有任何理由。二是违规要求公安撤回案件。对公安机关提请批准逮捕案件和移送起诉案件，检察机关审查后不出具任何法律直接通知办案民警将案件撤回。实践中，公安机关为了保护民警个人不受法律追究，无赖采取了由所属公安机关向检察机关提出撤回函，并将该函送达检察机关。这种模式除没有法律依据外，还可能存在极大法律风险，公安机关侦查在提出进入下一环节的同时又自己要求撤回追究，应该是一个天大的“法律笑话”。三是对逮捕条件把握不准。刑事司法实践中，公安机关提请逮捕的案件，检察机关作出不予批准逮捕决定，而大量的案件人民法院在审判过程中又决定逮捕，要求公安机关执行。在人流较大的当下，公安机关又要花费大量警力、财力和资源去执行逮捕，浪费国家资源。

2、制约监督地位不对等。现代汉语词典在定义“制约”时，指出“甲事物本身的存在和变化以乙事物的存在和变化为条件”①，而“相互”则解为“互相”、“两相对待的”②。由于检察机关拥有法律监督、侦查监督等职权，加之公安机关有逮捕、起诉目标任务公安机关及其民警往往不会去“得罪”检察机关，也谈不上去“制约”。检察机关依法监督（监督的地位不具对等性）公安、法院、司法行政及所有行政执法机关，很自然会想到谁监督检察机关？虽然法律规定人大可以监督检察机关，但其监督力度远远不够。

3、公安机关办案民警对法律知识欠缺。《刑事诉讼法》规定，公安机关认为人民检察院不批准逮捕有错误的，向同级人民检察院要求复议；公安机关对复议决定不服的，可以“向上一级人民检察院提出复核”，并且同样赋予了公安机关对检察院作出的不起诉决定复议复核的权利。因此提请复议复核是公安机关贯彻刑事诉讼法“互相制约”原则，确保准确执行法律的重要方式。但有一些人却认为，检察机关作出不捕不诉决定是经过慎重考虑的，决定是正确的，公安机关再提请复议复核是对诉讼资源的一种浪费，是对检察机关监督地位的不尊重，甚至还认为是公安机关推卸责任，给受害人上访提供借口，造成检察机关工作被动。公安机关对犯罪嫌疑人刑事拘留后，未能在法定的期限内收集到足够的犯罪证据，部分民警认为刑事拘留后自行决定变更强制措施，如果决定有误，会给个人和单位凭添许多麻烦，甚至要承担执法过错责任，因而对明知证据不足的案件仍然提请批准逮捕、移送起诉，转嫁责任。公安机关办案民警对所办案件缺乏足够信心，担心日后检察机关对所办案件找“麻烦”。

三、构建相互制约平台，健全检警法定相互制约常态机制，走出公安机关、检察机关“相互制约”适用法律规定的困境。

公安机关、检察机关都是依法进入刑事诉讼的法定机关，依法追究涉嫌犯罪人的刑事责任是共同目标，应统一于保证宪法、刑事诉讼法所追求的“保证准确有效地执行法律”的立法目标，在“相互制约”中其法律地位应当是平等的。可以从以下几方面入手，向有权机关提出建议：

1、搭建公安机关、检察机关相互制约平台，促使其成为公平、公正执法有效途径。两机关应正确理解“监督”、“制约”的法理含义，不能片面强调“权力”。公安机关正确认识检察机关的法律监督地位，检察机关要把法律赋予的法律监督融入保证“准确有效地执行法律”；公安机关及其民警、检察机关及其干警不应把复议复核看成是检警“打官司”、“扳手劲”、“较劲”，而是常态的法定程序，公安机关对于不捕、不诉，应就案件事实本身大胆复议复核，检察机关不应把公安机关复议复核看成是“挑刺”。基于此建立的机制，笔者认为既是法律本身价值所追求，同样是具体办案的基层检察干警、公安民警乃至国民多年期盼。

2、修订国家法律或出台相关批复、解释，把法律规定的相互制约明确化、具体化、常态化。《宪法》、《刑事诉讼法》只作了原则性，公安机关、检察机关应当根据《决定》要求和对相关法律性文件规定实施接地气的改革。

3、废除复议复核考核指标制度，将复议复核考核从目标管理中“请出去”，引入以奖代考奖励办法。公安机关和检察机关的目标考核，使得检警办案人员十分为难。在当前复议复核权被扭曲的背景下，建议检警分别设立相互制约奖励基金，共同组成专家考量组，对正确行使复议复核权的办案人员予以奖励。在鼓励、培育的基础上，健全辨案、说理相关制度，真正体现法律的公平、公正。

4、开展专门的研讨活动，形成较为统一、规范的“相互制约”刑事法律政策理论，为立法机关提供可资借鉴的成果。

5、开展公安民警、检察官同堂培训，让具体办理案件的警察、检察官真正知晓我国法律规定的相互制约制度，树立正确的执法观。

6、公安机关、检察机关内部监督部门应加大指导力度，帮助一线执法人员正确行使相互制约权。

7、提高公安机关刑事执法水平，从根源上解决不敢行使相互制约权。法律是公开的，有罪无罪主要看公安机关证据，而不是谁怕谁。研究表明，由法院最终组装形成的案卷总共有161页，而侦查阶段形成的案卷材料就达101页，占了整个案卷的62.73%，此后的审查起诉、审判阶段增加的案卷材料不到40%。需要指出，后期案卷材料即或增加，增加的内容也涉及程序性、法律性而非证据性的事项③。就证据卷而言，侦查阶段形成的证据材料占据了整个案卷证据材料的绝大部分，其中侦查前期（逮捕前）形成的材料又占大部分。三年度中侦查阶段形成的证据材料的98%④。刑事案件证据公安机关收集的占如此大比例，应该对案件性质、证据证明力度相当了解，但为何对案件缺乏足够的信心？笔者研究发现，公安机关制约检察机关的方法甚少，就其根本主要是公安机关刑事执法水平亟待提高，办案民警底气不足。

综上所述，在贯彻落实《决定》中公安机关、检察机关不应对“相互制约”保持沉默，更不言放弃。笔者呼吁公安机关民警、检察机关检察官正确行使“相互制约”权，期待适用法律规定的“相互制约”权明确化、具体化、常态化，最终达到“保证准确有效地执行法律”和《决定》规划的改革稳步实施。