行政违法行为监督的范围、边界及路径

摘  要：作为国家监督体系中的一部分，开展行政违法行为检察监督是检察机关回归宪法定位、全面履行法律监督职能的必然要求，是全面深化行政检察监督的应有之义。检察机关开展行政违法行为监督应恪守法律监督机关的职能定位，准确把握“履行法律监督职责中发现”要求，实行行政违法行为监督案件化办理，强化监督的司法性和专业性，实现行政违法行为监督的制度化、规范化，推动立法进程。

关键词：行为违法行为监督  案件化办理  履职边界  结案方式  

2014年，党的十八届四中全会提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”2021年，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下称中央《意见》）再次明确，检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。”这是检察机关开展行政违法行为监督的政策层面依据。最高检也先后制定《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》（以下简称《行政违法行为监督意见》）等文件，积极稳妥推进全国检察机关开展行政违法行为监督。但在法律层面，完善的行政违法检察监督制度尚未形成，宪法、人民检察院组织法等并未对检察机关开展行政违法行为监督作出明确授权。在操作层面，行政违法行为检察监督的范围、方式、程序等问题也没有统一规定，检察机关在探索开展行政违法行为检察监督过程中，结案标准不统一、结案方式不规范现象普遍存在，在一定程度上损害了检察监督的权威性。实行行政违法行为监督案件化办理，统一行政违法行为监督案件结案标准，有利于强化监督的司法性和专业性，实现行政违法行为监督的制度化、规范化，推动立法进程。

一、问题的提出

关于行政违法行为检察监督的法理依据和现实必要性，学界和实务届已有诸多研究，本文不再赘述。毋庸讳言的是，实践探索中，行政违法行为案件结案标准不统一、结案条件不明确现象普遍存在。存在的困境及原因在于：

第一，制度需要进一步完善。目前，对行政违法行为检察监督的规定散见于各种文件、通知以及地方出台的相关规定中，还缺乏直接的法律依据，体系性、强制性不强，导致部分检察机关开展工作时有思想顾虑和畏难情绪、部分行政机关对检察监督不理解、不配合。同时，由于在线索来源、监督范围等方面认识不同、尺度不一，工作中也有片面追求监督权和覆盖面的扩张，忽视对监督范围、监督条件合理把控的倾向，亟需厘清行政违法行为检察监督与其他权力，如行政权、监察权和行政公益诉讼的界限，并在制度上予以明确。

第二，规范性仍存在欠缺。实践中，各地检察机关积极探索制定适合本地区开展行政违法行为监督的工作方案或指引，但尚未形成一致的操作程序、办案标准和结案方式。如在监督方式上，有些地方仅明确了检察建议一种方式；有些地方则要求根据行政行为违法情形、严重程度和危害后果，统筹采取口头纠正、检察建议、工作通报等方式督促纠正。在结案方式上，有些地区确定了检察建议、终结审查、移送处理三种结案方式；有些地区只明确了两种结案方式，而将移送处理作为终结审查的一个情形。有的虽在入口端设定了准入条件，但未在出口端明确结案标准、终结程序等。

第三，监督情形尚待明确细化。实践中，行政机关“违法行使职权或者不行使职权”的情形具有复杂性，由此建议内容也应具有多样性。《人民检察院检察建议工作规定》（下称《检察建议工作规定》）第十六条规定，检察建议书要明确具体、说理充分、论证严谨、语言简洁、有操作性。根据“明确具体”“有操作性”的要求，提出的建议必须与案件类型和特点相关联，从建议“依法履职”明确为“依法履行某项具体职责”，才能充分体现监督的针对性和实效性。但由于没有规则细化提出检察建议的情形，导致工作中对违法行为的特征与监督违法行为的方式之间逻辑联系可能认识不充分，没有依据违法行为的性质和情形，科学合理地提出建议内容。

作为一项新的工作安排，行政违法行为检察监督实践运行中如何厘清边界、如何规范化、定型化是亟待解决的问题，而将行政违法行为监督结案标准的明确化、制度化是规范行政违法行为检察监督案件的重要环节。从本文讨论的角度来看，结案标准包括“结案”和“标准”两个方面的内容：结案是办案程序进行到一定阶段后，宣告案件程序完结的行为；标准则是对重复性事务做的统一规定。因此，结案标准可概述为检察机关在办理行政违法行为检察监督案件过程中，按照统一的程序在规定情形下终结案件的方式。实际上，是“直接”还是“间接”面对行政权，决定了行政违法检察监督不同于行政诉讼监督的办案程序、结案方式和适用情形。

二、行政违法行为检察监督的办理程序

行政违法行为检察监督是基于检察机关法律监督的宪法定位，直接面向行政权的监督。但目前行政检察主要围绕行政诉讼监督展开，诉讼监督针对“行政机关是否依法行政”的审查方式、监督位次均应结合行政诉讼制度、行政诉讼监督制度进行考量。而行政违法检察监督将检察监督的范围从诉讼领域延展至行政领域，是其最显著的特点。不过，相比于相对成熟的行政诉讼监督，行政违法行为检察监督仍需要通过程式化、标准化的办案工序来凸显司法产品的特性。

（一）行政违法行为检察监督的案件化办理程序

行政违法行为检察监督的过程是检察权行使的过程，只有以制度理性来规范检察权的运作，才能确保行政违法行为监督在法治轨道上行使。对行政违法行为监督案件实行案件化办理，以推进工作有序开展，即是要求检察机关将所管辖的行政违法行为监督案件，按照受理审查、决定立案、调查核实、实施监督、跟踪反馈、结案归档等流程进行办理。

监督事项案件化体现了检察机关司法机关和法律监督机关的双重属性。一般来说，案件化办理有两种表现形式，其外在表现形式为案件办理的程序化，即办案活动必须按照正当程序进行；内在表现形式为证据化，即必须围绕证据来展开，需要用一套统一的证据规则体系来保障案件办理的质量。围绕以上两个方面，处于探索阶段的行政违法行为监督应当建立尽快与之相适应的工作方式，科学设置一套符合其特质的法律监督程序，明确各类行政检察手段的运用条件、程序，以及相关法律责任，以实现监督环节的具体化、标准化、统一化。

（二）准确把握“履行法律监督职责中发现”要求

中央《意见》明确的“在履行法律监督职责中发现”这一前提，既体现了行政违法行为监督的自主性，又体现了行政违法行为监督的有限性。根据这个前提，行政违法行为监督要在有限范围内进行，不能够脱离履职发现而直接监督，也不能超越职责随意去寻找监督线索。《行政违法行为监督意见》明确了检察机关在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督的范围、标准及重点。而在行政诉讼之外的其他行政检察履职，以及其他检察履职中，发现行政违法行为的，检察机关如何开展行政违法行为检察监督，并无相关规定。总体来看，各地行政违法行为监督线索主要来源于专项活动、行政诉讼监督中自行发现，其他检察部门移送以及在与行政机关建立的信息共享、案件移送机制中发现等。同时，部分地区也建立了一些机制文件以规范线索管理。但行政违法行为监督线索来源仍存在不够长效、不成体系等情况，主要表现在对何为“法律监督职责”有不同认识。有观点认为“法律监督职能”仅限于检察机关对行政诉讼活动的监督。需要指出的是，“履行法律监督职责”不完全等于“检察办案”，前者的外延显然大于后者。

《人民检察院组织法》第二十条对检察机关职能作了明确规定，在履行这些职能中获取行政违法行为线索并予以监督，是落实《意见》的应有之义。有关机关和上级检察院交办等方式是检察机关完整意义上的履职所必然包含的内容，应当纳入获取线索范围。对于媒体报道和群众举报能否作为监督线索来源，我们认为，可能会导致“履职过程中发现”这一前提被虚置，暂时不宜纳入线索来源。总的来说，检察机关开展行政违法行为监督，不能四面出击介入行政机关正常执法活动查找线索，特别是利用宣传手段发动社会公众举报、控告行政违法发现线索。由此也衍生一个“案源”到“案件”的过程：即线索研判机制，检察机关需要对案件线索进行评估，分析行政行为是否属于监督对象、是否属于重点监督范围、是否符合启动立案条件，以保持“监督”属性，避免沦为信访机构。

（二）案件化办理程序的具体内容

构建行政违法行为检察监督程序具体制度，应遵从法律程序的一般规定并结合实际需要进行。从字面上看，监督对象是“行政违法行为”，就已经标示出了其程序的个性。具体说来，包括启动立案、调查核实、审查决定、跟踪反馈、案件归档等环节。

1.启动立案。立案是启动行政违法行为检察监督办案程序的标志。实践中，有些地方要求对“符合监督条件的”案件才予以立案，但没有对“监督条件”进行明确界定。这就有可能在办案中降低立案条件，造成监督泛化。这点与行政诉讼监督有所不同，行政诉讼监督没有规定立案程序，对符合受理条件的案件，检察机关均需实质审查并作出处理决定。探索过程中，因为未对该类案件进行统一登记，存在行政违法行为检察监督案件没有案号或者采用其他案件类型的案号的情况，导致出现管理缺位和选择性监督等问题。案件化办理流程要求对于符合立案情形的案件应当进行立案登记，并出具相关的配套文书，实行一案一号，一号一卷。但目前仍需要对统一业务应用系统进行配套优化和升级，以满足实践需要。

2.调查核实。调查核实是个案监督工作的基础。通过调查核实获取证据材料，进而确认行政行为违法事实存在与否，是案件化运行的核心环节。实践中，行政检察办案高度依赖行政机关、人民法院收集的证据，调查核实职权运用不充分。中央《意见》明确提出检察机关要加强对监督事项的调查核实工作；检察院组织法也规定检察机关可以进行调查核实，这为检察机关适用调查核实提供了制度保障。行政违法行为检察监督调查核实的对象、措施和要求等，可以参考《人民检察院行政诉讼监督规则》（下称《监督规则》）的相关规定。更重要的是，要设计好证据认定规范，对调查收集的证据材料的真实性、合法性和关联性进行审核认定，进而准确认定事实，保证监督的合法性。

3.审查决定。在调查核实查清事实的基础上，需要制作《审查终结报告》详细阐明案件来源、基本情况、调查经过、经审查认定的事实及证据、案件分析及拟采取的监督或结案方式。拟提出监督意见的，要依据行政违法行为的性质和情形，科学合理地选择的监督方式和建议内容，以解决监督随意的问题。同时要按照司法责任制要求，层报检察长或检委会审核决定。实践中，检察长或检委会的审核内容包括但不限于：办案程序是否合法；案件事实是否清楚，证据是否合法充分；适用法律、法规、规章是否准确，建议内容或结案方式运用是否适当等。

4.跟踪督促。跟踪督促是检察建议能否得到落实的重要保障，需要根据具体情况采取不同措施推动实现预期监督目标。《检察建议工作规定》明确检察机关应当积极督促和支持配合被建议单位落实检察建议，并对督促落实的方式和手段进行了规定。但完善跟踪督促只是治标之策，提升检察建议“刚性”的关键在于进一步完善检察监督权，突出检察监督后续保障权力，让监督意见落地生根。

5.结案归档。做好案卷归档工作既是对办理过程中调取的各类证据材料的汇总梳理，又可以倒逼办案人员进一步树立办理检察监督案件的规范意识，确保调查和决定程序规范、合法。行政违法行为监督案件结案前，要根据要求制作终结决定书或结案报告，同时还应及时整理案件材料，装订成卷后送案件档案管理部门归档。实践中，还需进一步明确行政违法行为检察监督案件卷宗归档的必备内容、材料顺序，并制定出具体的卷宗归档要求，以实现科学管理。

三、行政违法行为监督的结案方式和具体情形

结案方式是以一定的表现形式来终结案件的方法。违法行为的复杂性、矛盾纠纷的多元性以及纠纷解决的过程性，决定了结案方式的多元化特征。本部分将监督方式作为结案方式的一个方面进行讨论。

（一）几种常用的结案方式

《监督规则》第五十五条规定，检察机关审查终结的诉讼监督案件有提出再审检察建议、提请抗诉或者提请其他监督、提出抗诉、提出检察建议、不支持监督申请、终结审查等六种结案方式。其中，前四项是法律规定的监督方式。行政违法行为检察监督的结案方式尚未有统一规定，但在实践探索中，常见三种结案方式：提出检察建议、终结审查和移送案件线索。后文将详述三种结案方式的适用情形。总体来说，检察建议是检察机关履行行政违法检察监督职能的常用方式，按照建议内容的不同，可分为纠正违法检察建议和督促履行职责检察建议两大类。终结审查是检察机关在审查行政违法行为监督案件中，由于发生了某种特殊情形，使案件审查不可能进行下去或者进行下去没有意义，且未发现行政行为存在其他违法情形的，决定终结审查程序的活动。移送案件线索是行政检察“补强监督”的定位决定的，有利于用好用活用足监督资源，使行政检察既能有效监督行政行为，又能与其他监督工作形成合力。

（二）监督方式仍存在单一性

1.创设新的检察建议类型。根据中央《意见》，“依照法律规定制发检察建议”是督促行政机关履行职责或者纠正违法行政行为的主要方式。《检察建议工作规定》没有对行政违法检察建议的种类和提出条件进行规定，甚至未对该类检察建议进行明确界定。该规定第九条第三项明确检察机关可以向行政机关提出纠正违法检察建议。但这类建议限定在“行政诉讼监督案件或者执行监督案件”范围内，并要求符合“可能影响人民法院公正审理和执行”的条件，显然不能完全契合行政违法行为监督直面“行政权”的性质。此外，行政违法行为监督检察建议目前适用的是社会治理类检察建议文书样本，而治理类建议主要是督促行业主管部门完善制度、改进工作，其中虽然有监督行政行为违法的含义，但对涉及具体行政行为违法又不具备普遍性的问题，采用这种建议方式又显得有些牵强。因此，亟需创设检察建议新类型，或者扩大现有检察建议的适用情形，以满足司法实践的需要。

2.探索其他监督方式。在监督方式上，行政违法行为检察监督与行政诉讼最大的区别就是方式的单一性，这可能导致监督的应然功能受损。但中央《意见》规定的“检察建议等”是“等内等”还是“等外等”？若是“等外”还包含哪些方式？诸多问题需要在理论上和实务中进行更多探索。总之，探索多元化监督方式，都需要以行政行为违法情形、严重程度和危害后果为依据，以增强监督手段与违法情形的适配性。有观点认为对轻微违法行为可以口头纠正。但该方式无法留底备查，是否符合案件化办理的要求还需要研究。对于行政支持起诉，因为没有明确的法律和法理依据，能否以这种方式监督行政权还需要谨慎把握。有需要指出的是，部分检察机关针对行政主体的违法行为发出的《纠正违法通知书》性质上属于纠正违法类的检察建议，不宜作为一种独立类型的行政执法检察监督方式。

（三）不同结案方式的适用情形

合理确定和适用结案方式是行政违法行为检察监督在操作层面的显性要求，审查后对案件的处理决定应当按照法律规定进行规范，不能随意创设。

1.检察建议的适用情形。根据最高检《行政违法行为监督意见》精神，行政违法行为的监督对象主要检察机关在履行职责中发现的行政机关及其工作人员违反法律规定，具有一定程度的法益侵害性但尚未构成刑事犯罪的乱作为或者不作为行为。一般来说，检察机关会在纠正行政违法行为、履行法定职责、停止实施违法行为、更换行政执法工作人员、移送涉嫌犯罪案件等方面提出建议。具体而言，包括以下五个方面。

一是审查发现行政机关存在违法行为的可以提出纠正行政行为违法的建议。具体来说，行政行为存在以下情形的，可以提出纠正违法检察建议：行政执法主体不适格；超越或者滥用职权；适用法律、法规错误；违反法定程序；认定事实不清、证据不足；违反法律规定的涉公民人身、财产权益的行政强制措施、行政强制执行等。

二是审查发现行政机关不行使职权的，可以提出履行法定职责的建议，包括不履行或者怠于履行法定职责的行为等情形。

三是停止实施违法行为的建议。对可能导致对国家利益、社会公共利益、行政相对人利益重大紧急危害的违法行政行为或行政不作为，可以建议行政机关立即停止违法行政行为，或者立即实施依法应实施的行政行为，避免发生难以挽回的损失。

四是更换执法办案人员的建议。针对行政执法人员在行政执法活动中存在的一般违法但尚不构成犯罪的行为，因其这种行为应当追究行政责任，检察机关可以建议相关部门更换执法人员，并提出行政改进和处理的建议。

五是移送案件线索的建议。审查发现行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪, 需要给予行政处罚、政务处分、行业惩戒，或者需要追究有关责任人员司法责任的，可以建议行政机关将有关材料移送监察机关、公安机关或者其上一级行政机关。

2.终结审查的适用情形。是否“依法履行职责”是提出检察建议和终结审查的关键要素。从行为要件的角度看，若行政机关依法履行了法律规定的职责则案件不具备监督条件；从结果要件来说，若行政违法行为已经得到纠正的，则不需要监督。一般来说，终结审查的包括以下情形：（1）在行政违法行为监督案件办理期间，行政机关自行纠正行政违法行为或者履行法定职责的；（2）经审查不存在行政机关违法行使职权或者不行使职权情形的；（3）审查后发现已经受理的案件不符合受理条件的，如申请人或行政相对人已就行政行为提出复议或诉讼等。

实践中，有的地方将行政违法行为涉及的行政争议已经化解作为案件终结审查的情形之一。我们认为，促进行政机关依法履职是行政违法行为检察监督的第一要义。根据相关规定，检察建议是推动行政争议实质性化解的一种重要方式，但行政争议是否化解不影响行政行为本身违法的性质。若行政行为本身存在违法情形，即使该行政争议已经化解，检察机关仍然可以提出检察建议，而不是做终结审查。

3.移送案件线索的情形。行政检察不是全面监督，行政检察不必要、也不可能做到面面俱到。检察监督在于提醒和督促行政机关及时纠正已经做出的行政违法行为或者积极履行行政义务，要实现监督范围全覆盖，提升法治建设的系统性、整体性、协同性，对内行政检察部门需要与刑事、民事、公益诉讼检察等的沟通联系，健全线索移送、案件协查等工作机制，做到违法行为不遗漏。对外检察机关要加强与纪检监察机关的沟通联系，立足各自职能，努力实现人事同查、滥权共管，更好维护人民群众合法权益。

行政检察部门在办理案件过程中，发现其他违法问题线索的，应当根据不同情况分别处理：（一）司法工作人员涉嫌十四个罪名的，应当移送职务犯罪侦查部门；（二）涉嫌刑事犯罪的，应当移送刑事检察部门；（三）涉嫌生效民事裁判、执行存在违法情形的，应当移送民事检察部门；（四）涉嫌损害国家利益或者社会公共利益，属于公益诉讼范围的，应当移送公益诉讼检察部门；（五）发现党员涉嫌违反党纪或者公职人员涉嫌职务违法、职务犯罪的线索，按照规定移送纪检监察机关或有关党组织、任免机关和单位依规依纪依法处理。

四、高质效开展好行政违法行为检察监督的路径

明确监督范围和监督方式，确保工作规范、有序，是高质效开展好行政违法行为监督工作的基础。同时，出于监督效果、监督能力等因素的考量，现阶段不宜将所有行政违法行为纳入监督视野，需要聚焦重点凝聚合力，实现从个案办理向社会治理转变，不断提高行政违法行为监督的社会影响力。

（一）把握主动性与谦益性之间的平衡

一方面，权力具有天然的主动性。基于权力本质和监督属性，行政检察更需要把握主动，才能对审判权、行政权等作出适当的限制。另一方面，受国家权力机构配置现状，检察权谦抑、克制的内在要求以及检察资源配置等因素影响，检察机关开展行政违法行为监督，要避免对行政权和公民权利的过度干预。一是监督范围特定。行政违法行为监督既不是一般监督，也不是对一般行政行为的普遍监督。现阶段，行政违法行为监督要突出监督重点，侧重于对重点领域损害公益及人民群众合法权益、人民群众反映强烈的的行政违法行为的监督。二是不代行行政权。要尊重行政权运行的一般规律，不介入行政权运行的具体过程，不替代行政机关行使行政权。比如对行政机关怠于履行法定职责的情形，检察机关向行政机关制发的检察建议的建议内容不宜载明行政相对人承担具体义务或者减损具体权益的事项，以防止检察权对行政权的不当干预。

（二）从广泛监督到重点监督落地

《行政违法行为监督意见》强调，开展行政违法行为监督要围绕中心、服务大局，瞄准严重影响经济社会高质量发展的难点、人民群众反映强烈的热点、社会治理中的堵点等重点问题，加大对情节严重的行政乱作为不作为的监督力度。一是重点加强对与营商环境密切相关的重点领域和行政执法中一个时期的突出问题、一个系统的共性问题，开展专项监督行动，形成规模效应。二是加大对民生领域，尤其是食品药品、社会保障等关系群众切身利益领域和特殊人群的违法行为监督工作力度，做实人民群众可感受、能体验、得实惠的检察为民。三是结合当地党委及其政法委开展的执法监督、人大常委会开展的执法检查，以及政府行政执法监督，开展行政违法行为监督，形成监督合力，增强监督实效。以“案结事了政和”为目标，在提出检察建议时，积极促成矛盾纠纷实质性化解，努力解决人民群众操心事、烦心事。

（三）从个案监督到类案监督延伸

类案监督是个案监督的补充和延伸。《人民检察院行政诉讼监督规则》第一百一十九条列举了行政案件中存在同类问题适用法律不一致的、适用法律存在同类错误、其他同类违法行为等三种情形。行政检察类案监督的目标为促进司法执法统一、促进社会治理，具体指向为具有普遍性、倾向性、共同性的法律适用问题。检察机关在履行监督职能过程，系统分析办案中发现的普遍性、倾向性、共同性的法律适用和社会治理问题，通过类案监督和社会治理检察建议弥补个案办理在深度和广度上的不足，助力“抓前端、治未病”，通过类案监督等方式深度参与社会治理，提升行政检察的监督实效。