论预防未成年人犯罪警务

【内容提要】“未成年人健康成长”是千家万户美好生活内容之一，而未成年人犯罪已经成为席卷全球具有共同性的社会问题。预防、制止违法犯罪是公安机关法定职责，在《预防未成年人犯罪法》等法律框架内实施预防未成年人犯罪警务战略，是唯一选择。面对预防未成年人犯罪制度成为“纸面法条” 、预防未成年人犯罪的社会责任成为“稻草人”、预防未成年人犯罪前哨阵地“空虚”等现状，将预防未成年人犯罪警务纳入国家治理，建设相对独立、专业的预防未成年人犯罪警务业务及队伍。一名有社会责任的执法人员通过执法办案向未成年人传递着法律的公平正义和温度，未成年人将一次违法犯罪 “经历”成为人生“阅历”。紧紧围绕“未成年人不良行为干预”“未成年人严重不良行为矫治”“未成年人重新犯罪预防”三大举措，打造社会、家庭、学校闭合式预防未成年人犯罪警务模式，在公安执法服务、执法办案、与其他机构协助配合寻找着力点。

【关键词】预防  未成年人  犯罪  警务

未成年违法犯罪人及其违法犯罪行为是社会主义和谐社会不和谐音符，这是不争的事实。未成年人，是美好生活的参与者、享受者，也是他日实现中国梦的建设者。在当下，“未成年人健康成长”确实是千家万户美好生活的重要内容。未成年人是和谐社会的核心，预防未成年人犯罪、被害（亦称未成年人被害预防），是全社会的共同责任。第二次世界大战以来，尤其是近几年来，未成年人犯罪已经成为席卷全球具有共同性的社会问题，它被不少犯罪学家和刑法学家称之为难以医治的“社会痼疾”。2021年注定是未成年人保护具有历史性意义的一年。为贯彻落实习近平总书记关于未成年人健康成长系列指示精神，《刑法修正案（十一）》（2021年3月1日生效）、《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》（于2021年6月1日生效）等法律相继重新修改出台。国家治理体系建设中，未成年人保护、未成年人犯罪预防工作随着新历史条件的变化、人民群众对美好生活新的需求，必须加以改进和完善赋予新的内容。在国家治理体系建设中，公安机关作为未成年人保护任务具体执行者、维护国家未成年保护法律实施的后盾力量，涉及到保护未成年人、预防未成年人犯罪刑事、行政执法，其警务行为必须加以研究并提出自己的行动方案。

一、预防未成年人犯罪警务概念

警察是指为了维持治安、调查违法行为而组织起来的人员,是对人类社会的安全、稳定和秩序的守护,即对于侵害社会安全的事物的预防、察知、警报和即时抗击。警务实际上是公安民警依法执行职务,是警察的行为活动,也就是警察做什么、怎样做。公安是中华人民共和国按照无产阶级的意志,运用武装的、行政的、刑事的手段,以强制性实力维护国家、社会安全和秩序的行为。什么是“警务”， 基本释义为警察维持社会治安等的事务,是指警察的行为。从我国的实践情况看，有社区警务、校园警务、企业警务。社区警务是社会居民在警察带领、指导、支持下采取各种合法手段和方式，充分研究社区问题；开采社区资源；改造社区环境，强化自卫互助；以全面系统，长效维持社区公共安全的思想，活动和方式方法体系的统称。其实质就是要求警察立足于社区，积极开展各项宣传工作，动员和组织社区群众，实行警民合作，不断增强社区民众参与社区各项治安管理、预防违法犯罪的意识。定义“校园警务”、“企业警务”，也是根据警务工作的区域来划分的。笔者从现有资料查询和百度搜索，均未发现“预防未成年人犯罪警务”的定义和专题研究。根据《人民警察法》《刑事诉讼法》《治安管理处罚法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等法律规定看，公安机关主要承担了未成年人保护、未成年人犯罪预防、未成年人被害案件办理、未成年人违法犯罪案件查处等具体事务。预防未成年人犯罪警务，涉及到办理与未成年人有关的案件、涉及到校园警务、涉及到社区警务，要给未成年人犯罪预防警务下一个定义，确实有一定难度，但笔者认为也是必须要回答的问题。《预防未成年人犯罪法》其立法目的非常明确界定为“保障未成年人身心健康”“ 培养未成年人良好品行”“ 有效预防未成年人违法犯罪”。 中共中央国务院印发《中长期青年发展规划（2016－2025年）》专门提出了“预防青少年违法犯罪”的规划中，确定了“形成比较完善的重点青少年群体服务管理和预防犯罪工作格局，建立针对有严重不良行为和涉罪青少年进行教育矫治的有效机制，青少年涉案涉罪数据逐步下降”奋斗目标。

通过上述研究，我们可以将预防未成年人犯罪警务定义为：公安机关在各级人民政府组织下，根据《人民警察法》等法律赋予的预防未成年人犯罪职责在未成年人预防犯罪教育、未成年人不良行为干预、 未成年人严重不良行为矫治、 未成年人重新犯罪预防等方面开展的警务活动。该定义需要明确：一是该定义主要从相关未成年人法律具体规定中单独就犯罪防控措施，属于国家治理的重要组成部分。二是未成年人犯罪预防警务，主体是公安机关及其人民警察。三是未成年人犯罪预防警务，贯穿于公安机关日常警务、案件办理、社会服务等具体事务之中。四是未成年人犯罪预防警务，在法律规定的框架内依法、灵活，有益于未成年人健康成长。

二、当前预防未成年人犯罪警务存在的问题

未成年人犯罪问题近年来国内外研究成果颇丰，笔者也从1998年以来先后完成《青少年犯罪与经济发展相关体系研究》等十余项课题研究。不少学者认为，当前应当降低未成年人犯罪刑事责任年龄，用刑罚来拯救未成年人，最终推动了《刑法修正案（十一）》的颁布实施。笔者不敢苟同，未成年人违法犯罪居高不下，是成人社会必须面对的客观现实。如何破解“问题少年”、“不良少年”，是“修监狱”，还是“建学校”，答案非常简单。未成年人违法犯罪问题是世界难题，对未成年人违法犯罪这个社会“顽症”的治疗，“外科手术”式的刑罚惩处，不如“中医调理”式的专门教育奏效。《刑法修正案（十一）》在开篇就将未成年人刑责年龄下调至12岁，无疑是预防未成年人重大失败后的无赖之举，笔者认为作为成人社会应当就未成年人犯罪防控进行检讨。

1、没有专门的预防未成年人犯罪警务规定，出现警务工作“空白地带”。无论是法律规定，还是具体警务设置，都没有“预防未成年人犯罪警务”的提法。在警务划分中，一般分为“社区警务”“校园警务”“企业警务”。如果没有专门的规定或者专门的警务划分，导致预防未成年人犯罪警务没有被足够的认识，更缺乏有效实施。

2、对未成年人犯罪预防认识不到位，公安工作出现“缺位”。打击和预防违法犯罪都是公安工作缺一不可的工作，但现实警务活动中往往重打击、轻防控。虽然公安机关顶层设计中再三重申办理未成年人案件、涉及未成年人犯罪防控的纪律，但至今相当一部分民警认识不到位，我行我素。如公安机关在办理未成年人案件时应当主动向其提供法律咨询和帮助，并应明确告知其依法享有的权利和义务，而不是利用未成年的无知让其受到不应有的“待遇”。调研中，一位负责案件审查的民警讲述了他因为为了维护未成年合法权益坚持从严把关，被一位中层干部质问并说成是“黑帮凶”、“与坏人同流合污”的真实经历。一些基层民警，特别是基层一些“把手”，面对突如其来的未成年人违法犯罪毫无对策，有时为了完成打击处理人头，故意违规办案。至于预防未成年人犯罪警务，几乎没有真正落实到公安工作议事日程，在真正“狼来了”（未成年人犯罪高峰）时，已经无暇从未成年人犯罪防控源头冷静思考，更多考虑的是“打击”。

3、未设立专人、专部门办理未成年人（违法犯罪、被害）案件，预防未成年人犯罪制度成为“纸面法条”。 《刑事诉讼法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等明确规定了公安机关在未成年人保护、涉及未成年人案件办理、未成年人犯罪预防等方面的的法定职责。公安部早在1995年10月23日发布的《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》第六条明确规定：“公安机关应当设置专门机构或者专职人员承办未成年人违法犯罪案件。办理未成人违法犯罪案件的人员应当具有心理学、犯罪学、教育学等专业基本知识和有关法律知识，并具有一定的办案经验。”虽然规定是“应当”，但现实状况是绝大多数办理未成年人案件的民警不要说有心理学、犯罪学、教育学专业基本知识，就是连这些学科的名称、什么含义也不清楚。而设置专门机构或者专职人员承办未成年人违法犯罪案件，更是“白条”，至今也很难落到实处。

4、执法场所未涉专门区域，“交叉感染”未有效防止。由于基层公安机关设备落后，办案经费严重短缺，民警人少事多，对被留置盘问、办案区等候、甚至刑事拘留、行政拘留等调查取证环节、处理过程没有实现分开关押的条件，混关混押现象导致交叉感染。公安部在1995年公发［1995］17号、1999年公通字［1999］58号先后明确要求对未成年人羁押分别关押、管理，并对看守所、治安所、强制戒毒所规定为：“分别收押、分别管理、分别教育的措施”，切实防止“交叉感染”，并指定专人负责。

5、不良、严重不良行为的矫正不及时，违法犯罪未成年人帮教、考察、监督措施“纸上谈兵”。由于当前人员流动量大，基层组织弱化等客观因素，这一方面工作往往是“纸上谈兵”，帮教工作仅仅停留在汇总情况上。

6、办案人员法律素养、执法技巧不足，种下“复仇种子”。警察是代表国家执法，警察执法的言行直接对参与人产生影响。在执法中，缺乏公平正义理念，极个别民警对未成年刑讯逼供，诱骗获取证据，使未成年犯罪人对公安机关及人民警察产生强烈的对抗情绪，甚至发生恶逆变，最终使未成年犯罪人无法尽快完成社会人转变。一些未成年人违法犯罪后，因为受到“不公正待遇”或者缺乏正确疏导，一般都会产生了报复社会念头，很大程度上与办案民警执法综合素质有关。

7、预防未成年人犯罪的配套法律滞后，违反预防未成年人的违法行为没有得到惩处。我国的《预防未成年人犯罪法》应当说在当今世界预防未成年犯罪方面为一流，但可悲的是该法自1999年11月1日施行以来，20多年头无一例违法被追究责任的案例报道。就公安机关而言，确实值得研究。如该法规定了公安机关对违法监护人予以训诫的处罚，公安机关如何操作，怎么训诫，至今无具体要求。从新修改的《行政处罚法》确定的行政处罚种类看，“训诫”没有被明确纳入行政处罚的种类。从目前实践的情况看，训诫不具有约束力。同时，预防未成年人犯罪的一些法律条文，尚未制度配套制度进行落地。

8、校园及周边屡治不安，学生合法权益被侵犯，预防未成年人犯罪前哨阵地“空虚”。 根据《未成年人保护法》第一百三十条规定：学生欺凌，是指发生在学生之间，一方蓄意或者恶意通过肢体、语言及网络等手段实施欺压、侮辱，造成另一方人身伤害、财产损失或者精神损害的行为。学校周边治安问题早就引起公安机关注意，并着手实施了打防措施。但这类案件为什么屡治不安，调研后认为学校、家庭、社会都有责任，在中小学生没有开设“被害人学”课程，校方应加强校园内治安防范。学校，本来是犯罪防控前哨阵地。但是，由于教育惩戒权缺失等因素，导致预防未成年人犯罪阵地空虚，“校园暴力”“校园欺凌”现象时有发生。

8、成人社会“失范”，预防未成年人犯罪的社会责任成为“稻草人”。未成年人模仿力极强，又具有极强的可塑性，吸烟、酗酒、唯利是图等被成人社会习以为常。然而正是这些“习以为常”，潜移默化着未成年人。笔者在参与处置一起突发事件现场亲眼目睹未成年人与政府处置人员“唱对台戏”的真实情景，其实未成年人成为关联成年人的“代言人”。“救救孩子”，是一句揪心的名言，一句凝聚担忧的呼吁，我们在研究未成年被害人被为数不少的案例撼动，人们在惊呼未成年人犯罪率居高不下的今天，成年社会里全体成员应当对自己的行为进行反省。

9、预防未成年人犯罪最后一道防线—“家庭”被攻破。常言道有国才有家，笔者认为从犯罪学角度考量：有家才有国，国是由家构成。在对待家庭暴力等家事案件办理、警情处置中，公安机关人民警察严格执法，对于一些因家事引发的案件严格打表，法律效果得以充分体现。当然，就职责而言，人民警察无可厚非，也确实没有问题。但是具体到基层办案单位就是只讲法律效果不讲社会效果的做法，只讲“法律至上”，忽视未成年人切身利益，就案办案，就法律谈法律，不具体案件具体分析，未成年人健康成长、预防未成年人犯罪急需家庭“呵护”。

三、预防未成年人犯罪警务设计

《预防未成年人犯罪法》是我国第一部、也是唯一的一部专门的预防犯罪的法律；《未成年人保护法》也是未成年人权益保护最集中的一部法律。《预防未成年人犯罪法》从法律条文的字面规定看，直接注明“公安”的多达27处；而《未成年人保护法》中，直接注明“公安”的法律条文达31处。这两部法律，公安机关成为国家机关中职责任务最多的部门之一。预防未成年人犯罪警务，应当根据这两部法律规定进行研究。值得注意的是，在《预防未成年人犯罪法》第5条就“预防未成年人犯罪方面的工作职责”明确规定“组织公安、教育、民政、文化和旅游、市场监督管理、网信、卫生健康、新闻出版、电影、广播电视、司法行政等有关部门开展预防未成年人犯罪工作”，直接将公安机关置于预防未成年人犯罪工作的首要工作部门。

 (一) 预防未成年人犯罪警务指导思想：“护”与“障”

《中华人民共和国人民警察法》第二条将“预防、制止和惩治违法犯罪活动”作为人民警察的任务，在第六条又将“预防、制止和侦查违法犯罪活动”规定为公安机关人民警察的职责分工。《未成年人保护法》被人们誉为儿童“福利法”。 很有意思的是《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》在开篇的立法目的中第一要义均表述为“为了保护未成年人身心健康” “为了保障未成年人身心健康”，仅仅在于“护”与“障”一字之差。预防未成年人犯罪警务指导思想，应当紧紧围绕“保障未成年人身心健康”“ 培养未成年人良好品行”“有效预防未成年人违法犯罪”“有利于教育、挽救违法犯罪的未成年人”。

（二）预防未成年人犯罪警务必须在政府统一领导下，多部门协作打好“组合拳”

在预防未成年人犯罪问题上必须具有政治的高度和社会的广度。政治的高度意味着犯罪防控不仅仅是刑事司法领域之事，更重要的是社会政策和社会关系的调整；而社会的广度在于犯罪防控不单单是法律之事，还需要我们从社会学、心理学等角度展开相关研究，提出一个完整和谐的未成年人犯罪预防对策，从而建立整体和谐的未成年人犯罪防控体系。根据《预防未成年人犯罪法》，公安机关未成年人犯罪预防应当在政府领导下与多部门联合形成综合力量（如图一）。

图一：未成年人犯罪防控组织图

（三）积极参与专门学校的教学、管理等相关工作，实施“中医疗法”

专门学校对有不良行为或者品行偏常、有违法和轻微犯罪行为的学生进行帮助、教育、挽救、矫治，是对其实施早期干涉的有效措施，是防止其滑向犯罪的坚固防线，是国民教育不可或缺的组成部分，是社会综合治理的重要环节，在预防未成年人违法犯罪和维护社会稳定中具有不可替代的作用。无论在理论上还是实践上，工读教育在过去都取得了显著成果，是一项有利于青少年、有利于家庭、有利于社会的崇高事业。中国教育学会工读教育专业委员会理事长兰宏生说：“挽救一个孩子，安定了一个家庭；挽救了一批孩子，稳定了一个地区。”周恩来总理在评价工读教育的作用时说:“转化一名差生与培养一名优等生同样重要。”美国一位司法专家在参观中国工读教育后对美国总统克林顿建议：“多办一所工读学校，就可少办一所监狱。”国际称赞：“中国能以非司法手段解决青少年犯罪这一世界难题，了不起！”“中国教育感化问题儿童少年的能力是不可低估的！”因此，我们应当发挥工读（专门）学校这种特殊教育的优势，更好地预防未成年人违法犯罪，维护未成年人合法权益，关心祖国下一代的健康成长。

2005年5月14日，新中国第一所工读学校——北京市海淀寄读学校举行50周年校庆纪念日，标志着新中国工读教育走过50年历程。1955年，北京市工读学校即现北京市海淀寄读学校前身在周恩来总理和彭真市长的关怀下成立，对有违法和轻微犯罪行为的学生进行集中教育。50年来，该校挽救、教育了6500余名学生，挽救成功率达到95％以上，绝大部分学生成为祖国建设的有用之材。自1955至1966年，全国已有工读学校200多所。1967年至1977年，由于历史原因，各地工读学校曾一度停办。2000 年 12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强预防青少年违法犯罪工作的意见》指出：努力把工读学校办成教育、矫治、挽救有严重不良行为的未成年人、预防青少年违法犯罪的中心。对有不良行为和严重不良行为的中小学生，教育行政部门要加强对他们的教育、转化工作，将这项工作作为考核学校和教师工作的重要指标。挽救一个孩子，就能造福一个或几个家庭，稳定社会一方。对青少年违法犯罪这个社会“顽症”的治疗，“外科手术”式的法律惩处，不如“中医调理”式的工读教育奏效。小病不治，必成大患，小肿不消，终将致癌。专门（工读）学校教育之所以能起到“中医调理”式的效果，是因为工读教育是在青少年出现有违法犯罪苗头时，就予以及时治疗、早防早控，虽然见效缓慢，但药力持久，终身受益。

（四）秉承执法办案“原则”，警察不是在办案而是未成年人违法犯罪人的“人生”

在我国的法律中，行政、刑事执法均强调“教育与处罚相结合”，一名有社会责任的执法人员通过执法办案向未成年人传递着法律的公平正义和温度，未成年人将一次违法犯罪 “经历”成为人生“阅历”。

1、教育感化和挽救原则。警察执法应当抛弃为了完成打击处理任务的错误观点，读懂我国刑事政策，特别是未成年人刑事政策。这一原则是指在刑事诉讼过程中，公安机关要像父母对待子女，教师对待学生，医生对待病人那样，帮助未成年人认清所犯罪行的严重性，唤醒其悔罪意识，认罪服法，并得新做人。这一原则的含义是：侦查人员要以满腔热情的工作态度、正确对待未成年中犯罪嫌疑人，既要查明事实真相，维护正常社会秩序，又要注意保护失足未成年人，

2、分案处理原则。该原则是指未成年人案件与成年人案件程序分离，分别关押、分别执行。分案处理原则的依据是未成年人的特点，即未成年人思想意识还没有定型，若与成年人案件并案处理，同监执行，容易使未成年人受到不良影响，不利于对其教育改造，反之则使其恶习更深。这一点我们应该学习日本，日本《少年法》中规定：必须把少年嫌疑犯或少年被告人与其他嫌疑犯、被告人分开，尽量避免接触。少年被告案件即使同其他被告案件有牵连，只要人不妨碍审理，就必须将其程序分离。美国未成年人司法执法体系告诉我们，将对未成年人案件的处理可以归纳为：最初的处置、请求、预审、司法意见听证会、处置性的审理以及处置的结果，尽力保护未成年犯罪人。目前，公安机关在办理未成年人罪案时，很难做到这一点，不能说是公安机关未成年人刑事保护的重大缺失和未成年人罪案越破越多的原因之一。

3、坚持不公开原则。未成年人案件一律不公开审理，这是法定的，尽管学界对这类案件是否公开判决存在争论，但公安机关在处理这类案件时笔者认为不宜公开。一些业余新闻爱好民警违反这些规定，部分地方将未成年人挂上黑牌游街或公开亮相的作法时有发生。这些作法不利于未成年人回归社会，不利于促使其健康成长。

4、保障诉讼权利原则。公安机关为保证刑事诉讼法的实施，分别在《公安机关办理刑事案件程序规定》和《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》中将“可以”贯彻为“应当”。这“可以”和“应当”不仅仅是文字上的差异，而是体现了公安机关对未成年人的关爱之心，是公安机关刑事保护政策的重要内容。

5、全面调查原则。该原则是指公安机关在办理未成年人案件时，对未成年人的生理、心理状态及社会环境进行彻底的社会调查，选择最恰当的处理方法。全面调查的范围，包括对犯罪事实的调查和其他特殊调查。特殊调查主要是指：未成年人的生活教育环境，以及父母和监护人情况，教师、同学或单位的有关情况；心理性格特征；促成犯罪的动机、原因；犯罪后的思想状况等。简言之，是指生理、心理及社会环境情况。全面调查的目的在于弄清未成年人及其家庭有关的人格、素质、生活经历和所处环境，以便弄清未成年人犯罪的原因和条件，为教育改造选择最方案和确定有针对性的教育改造的方针和方法。目前，公安机关绝大部分案件未作全面调查仅仅就案件事实进行调查，很难找到一件全面调查符合要求的案件。呼吁各级公安机关及其民警，在办理这类案件时应当全面调查，从根源上探讨未成年犯罪问题。

6、迅速简化原则。这一原则是指未成年人案件的侦查、起诉、审判应当迅速进行，简化程序。迅速，要求尽可能地争取缩短诉讼时间，尽早结案，简化，要求诉讼程序尽可能从简进行，简化手续。当然，简化不是草摔从快和超越法定程序。坚持这一原则其目的在于避免诉讼给未成年人带来负效应，排除其紧张、抵触的障碍。

7、专业人办理原则。公安机关应当从当前迅猛的未成年人犯罪案件发案势头有所领悟，有目的有意识地培养和造就办理未成年人案件专门人才。根据我国刑事诉讼法及治安管理处罚法规定，国家已经就未成年人违法犯罪案件侦查（调查）、未成年人被害案件侦查（调查）程序进行了规定，未成年人犯罪预防警务需要细化办案程序。确定专门部门、落实专人办理未成年人违法犯罪案件。我国公安机关体制和现行法律要求县级公安机关主要承担辖区刑事、行政案件办理以及基层警务工作。根据当前公安机关内设机构和未成年人犯罪案件类别特点，如果条件许可情况下，在县级公安机关可以设立未成年人犯罪防控大队，主要承担包括未成年人违法犯罪案件在内的案件办理和预防未成年人犯罪工作。如果条件不许可，可以在县级公安机关治安管理部门建立未成年人犯罪防控中队或确定4至6人的专人办理未成年人案件。可以聘请公安机关法制部门、检察机关、审判机关、共青团组织、犯罪防控专家、教委等相关部门的专业人员为顾问。选调人员到相关院校培训，向专门人士学习相关未成年人保护专业基本知识。开展定点研究和分析。一个县级公安机关，可以确定4至5个未成年案件高发区域进行定量、定点和案解剖、分析，逐步形成一定成果。增加投入，建立长期经营机制，克服短期行为。对未成年案件全面调查材料除诉讼中要的证据移送外，建立未成年人案件资料库，并将有关情况及时与执行、帮教部门联系，搞好个案的追踪工作。

（五）织密未成年人犯罪预防“法网”，加大对成人社会法“问责”

凡是法律没有明确规定的即法律空白是漏洞；法律虽有规定但与现实严重脱节即法律滞后也是漏洞；法律有规定也未与现实脱节但互相矛盾即法律冲突也是漏洞；法律规定完善又不上矛盾但并未得到切实执行即法律落空更是漏洞。换言之，无法可依是漏洞，有法难依也是漏洞，执法不严、有法不依更是漏洞。如果按照这个思路来看我们的预防未成年人犯罪的法律规定，可谓漏洞百出。有些漏洞较为明显，如前边讨论的对违法行为追究“纸面法条”。

1、制定一部部门规章，统一规范公安机关预防未成年人犯罪警务活动。克服政出多门、无强制约束力问题，强制推行预防未成年人犯罪警务。在该规章中，应当明确主管部门和专门人员基本条件，同时明确公安机关各部门责任。

2、细化《预防未成年人犯罪法》公安职责。

（1）选拔专门学校公安机关预防未成年人犯罪专门教官，积极参与专门学校教学、管理工作。

（2）把“熟悉未成年人身心特点”作为警察队伍入门警务技能，为全警参与预防未成年人犯罪警务储备人才。

（3）建立法制副校长、校外法制辅导员人才库。根据《预防未成年人犯罪法》第十八条“学校应当聘任从事法治教育的专职或者兼职教师，并可以从司法和执法机关、法学教育和法律服务机构等单位聘请法治副校长、校外法治辅导员”规定，公安机关可以将具备以下条件的民警作为法制副校长、校外法制辅导员备选：一是政治素质好，品德优秀，作风正派，热心青少年法制教育工作。二是熟悉法律知识，从事政法工作两年以上，具有较强的语言表达能力和组织协调能力。
三是小学兼职法制副校长应具有高中以上学历；普通中学（含民办学校）、中等专业学校、技术学校、职业高级中学的兼职法制副校长应具有大专以上学历。四是身体健康，能坚持正常工作①。公安机关应当根据《关于规范兼职法制副校长职责和选聘管理工作的意见》综治委〔2003〕25号要求组织兼职法制副校长的业务培训，帮助、指导他们开展法制宣传教育工作，及时发现、培养典型，交流推广经验，适时组织评选表彰先进。

（4）认真落实校园周边治安管控措施。《未成年人保护法》第八十八条 规定：公安机关和其他有关部门应当依法维护校园周边的治安和交通秩序，设置监控设备和交通安全设施，预防和制止侵害未成年人的违法犯罪行为。同时，《预防未成年人犯罪法》也作出相应规定。一是对发生在校园及周边，侵害师生人身、财产权利的刑事和治安案件，实行专案专人责任制；二是在校园周边治安复杂地区设立治安岗亭，有针对性地开展治安巡逻，强化治安管理；三是根据需要向学校、幼儿园派驻保安员，负责维护校园安全；四是选派民警担任中小学和幼儿园的法制副校长或法制辅导员，负责治安防范、交通和消防安全宣传教育工作，每月至少到校园工作二次；五是在地处交通复杂路段的小学、幼儿园上学、放学时，派民警或协管员维护校园门口道路的交通秩序；六是在学校、幼儿园周边道路设置完善的警告、限速、慢行、让行等交通标志及交通安全设施，在学校门前的道路上施划人行横道线，有条件的设置人行横道信号灯；七是在城市学校、幼儿园周边有条件的道路设置上学、放学时段的临时停车泊位，方便接送学生车辆停放；八是对寄宿制的学校、幼儿园，每半年至少组织一次消防监督检查，对其他学校、幼儿园，每年至少组织一次消防监督检查，并督促、指导其依法履行消防安全职责②。公安机关与文化、工商、教育等部门和共青团组织严格执行《互联网上网服务营业场所管理条例》、《国务院办公厅转发文化部等部门关于开展网吧等互联网上网服务营业场所专项整治意见的通知》，进一步加强对网吧等互联网上网服务营业场所的管理，依法严厉打击非法网吧。公安机关与海关、文化、信息产业等部门要建立公众举报机制，加强对文化市场、进出境环节、信息产品、计算机网络和网站的监管，有效开展打击淫秽色情网站专项行动。坚持不懈地开展“扫黄”、“打非”斗争，严把进口关，坚决把境外有害文化堵截在国门之外，坚决查处传播淫秽、色情、凶杀、暴力、封建迷信、邪教内容和伪科学的出版物、玩具、饰品以及游戏软件、手机短信、电子邮件等信息产品。公安机关配合广电等部门要深入实施“净化工程”、“防护工程”和“监察工程”，消除不利于青少年健康成长的内容和画面，净化荧屏声屏，加强对境外卫星电视传播的管理和整治，防止境外不良文化对青少年的影响③。

（5）依法干预未成年人“不良行为”，筑牢预防未成年人犯罪第一道防线。关于不良行为，目前说法不一，有称“越轨行为”，有称“问题少年”，有称“边缘少年”，有称“监界违法”，还有称“另类”或“古惑仔”等等。《预防未成年人犯罪法》第二十八条指出：本法所称不良行为，是指未成年人实施的不利于其健康成长的下列行为（如图三④）：

图二：不良行为责任图

图三：未成年人不良行为

同时，《预防未成年人犯罪法》就不良行为制止相关责任单位进行了明确（如图二）。公安机关应当注意接收“三个报告”（未成年人无故夜不归宿、离家出走的必要时；收留夜不归宿、离家出走未成年人无法取得联系的；发现该团伙有违法犯罪嫌疑的），公安机关公共场所管理机构等发现或者接到报告后应当及时采取有效保护措施，并通知其父母或者其他监护人、所在的寄宿制学校，必要时应当护送其返回住所、学校；无法与其父母或者其他监护人、学校取得联系的，应当护送未成年人到救助保护机构接受救助⑤。

（6）依法矫治“严重不良行为”。 人不轻狂枉少年，这是客观事实的真实写照。如何用一种平常心态对待未成年人“严重不良行为”或“问题少年” ，需要我们去思考、去努力营造适合他们成长的环境。《预防未成年人犯罪法》第三十八条指出：本法所称严重不良行为，是指未成年人实施的有刑法规定、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为，以及严重危害社会的下列行为（如图四）：

图四：未成年人严重不良行为

未成年人的父母或者其他监护人、学校、居民委员会、村民委员会发现有人教唆、胁迫、引诱未成年人实施严重不良行为的，应当立即向公安机关报告。公安机关接到报告或者发现有上述情形的，应当及时依法查处；对人身安全受到威胁的未成年人，应当立即采取有效保护措施。公安机关接到举报或者发现未成年人有严重不良行为的，应当及时制止，依法调查处理，并可以责令其父母或者其他监护人消除或者减轻违法后果，采取措施严加管教。对有严重不良行为的未成年人，公安机关可以根据具体情况，采取以下矫治教育措施（如图五）：

图五：未成年人严重不良行为矫治教育措施

公安机关在对未成年人进行矫治教育时，可以根据需要邀请学校、居民委员会、村民委员会以及社会工作服务机构等社会组织参与。未成年人的父母或者其他监护人应当积极配合矫治教育措施的实施，不得妨碍阻挠或者放任不管⑥。

（7）积极参与专门学校相关工作。一是与教育行政部门会商将 “实施严重危害社会的行为，情节恶劣或者造成严重后果”“ 多次实施严重危害社会的行为”“ 拒不接受或者配合本法第四十一条规定的矫治教育措施”“ 未成年人实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的”行为之一的未成年人可以决定将其送入专门学校接受专门教育。二是与司法行政部门对专门场所实行闭环管理，负责未成年人的矫治工作。三是妥善处理行政决定不服的争议，未成年人及其父母或者其他监护人对公安机关的决定可以依法提起行政复议或者行政诉讼。

（8）对重新犯罪的预防。在《预防未成年人犯罪法》第五章“对重新犯罪的预防”中，将《未成年人保护法》中的司法保护和刑事、治安行政中有关未成年人违法犯罪案件办理的精神集中进行了规范。从法条内容看，几乎都与公安机关关联，在预防未成年人犯罪警务设计中应当将这些法律规定一以贯之。一是在未成年人违法犯罪案件办理中根据未成年人的生理、心理特点和犯罪的情况，有针对性地进行法治教育；对涉及刑事案件的未成年人进行教育，其法定代理人以外的成年亲属或者教师、辅导员等参与有利于感化、挽救未成年人的，公安机关应当邀请其参加有关活动。二是社会调查和心理测评的报告可以作为办理案件和教育未成年人的参考。公安机关办理未成年人刑事案件，可以自行或者委托有关社会组织、机构对未成年犯罪嫌疑人或者被告人的成长经历、犯罪原因、监护、教育等情况进行社会调查；根据实际需要并经未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人同意，可以对未成年犯罪嫌疑人进行心理测评。三是指定合适成年人作为保证人，必要时可以安排取保候审的未成年人接受社会观护。未成年人观护制度是对于涉罪未成年人采取非监禁措施,将其置于社会、交由社会力量组成的专门观护组织,在诉讼期间接受观护人员的辅导、监督、观察、矫正、保护、管束等措施,以达到改善行为、预防再犯、保证诉讼顺利进行的目的,并为司法处理提供依据的活动。目前，我国“观护体系”尚处于探索阶段,存在很多问题和不足,需要加以完善,以构建完备的未成年人社会观护体系。四是羁押措施与成年人分别关押、管理和教育关押、管理和教育，对未成年人的社区矫正，应当与成年人分别进行。五是封存制度。未成年人接受专门矫治教育、专门教育的记录，以及被行政处罚、采取刑事强制措施和不起诉的记录，实施封存。未成年人的犯罪记录依法被封存的，公安机关等职能部门不得向任何单位或者个人提供，但司法机关因办案需要或者有关单位根据国家有关规定进行查询的除外。依法进行查询的单位和个人应当对相关记录信息予以保密。

（9）依法追究相关人员法律责任。一是在案件办理中发现未成年人的父母或者其他监护人不依法履行监护职责的，应当予以训诫并可以责令其接受家庭教育指导。二是学校及其教职员不履行预防未成年人犯罪工作职责，或者虐待、歧视相关未成年人的构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以治安管理处罚。三是有关社会组织、机构及其工作人员虐待、歧视接受社会观护的未成年人，或者出具虚假社会调查、心理测评报告的，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以治安管理处罚。四是教唆、胁迫、引诱未成年人实施不良行为或者严重不良行为，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以治安管理处罚。五是违反法律规定构成犯罪且属于公安机关管辖的依法追究刑事责任。

（10）依法履行《未成年人保护法》职责。《未成年人保护法》赋予了公安机关多项保护未成年人法定任务，主要在于对未成年人被害角度，立足于“保障未成年人合法权益，促进未成年人德智体美劳全面发展”。犯罪与被害都是预防犯罪的两个方面，从犯罪学角度看，《未成年人保护法》也应当纳入未成年人犯罪预防警务并研究和规范。就《未成年人保护法》而言，主要包括公安机关接收报告、调查处置、反馈、案件办理、实施处罚、按照职责分工责令改正、治安和交通秩序维护。

（11）协助营造未成年人犯罪预防“家”的港湾。能够抱紧，就别“报警”。这是我国人民在处理家庭问题时总结的一句话，其实是“家庭治疗”恢复性司法真实写照,也是犯罪防控应当关注的内容。家庭，就像人体的某些机能一样可以通过自我修复恢复健康状态。用好、活用 “家庭治疗”法律规定。公安机关可以根据《刑事诉讼法》《行政处罚法》《治安管理处罚法》《民法典》《反家庭暴力法》《妇女权益保障法》《老年人权益保障法》等法律规定，在国家法律框架下研究制定“家事”案件的调查、处置、处理程序，充分运用好法律规定的“告诉才处理”、“刑事和解”、“调解”、“从轻情节认定与运用”、“家事”调解制度等，为家庭治疗提供空间，体现法律的人情味和温度。

我们都年少过，面对未成年人违法犯罪峰值，需要有成人的平常心态。预防未成年人犯罪警务，是一个全新的话题。预防未成人犯罪，从来都是一项系统工程。预防未成年人犯罪警务，需纳入国家治理体系建设统一规划，专业、系统治理。从家庭、学校、社会、网络、司法等角度，建立闭环式预防未成年人犯罪警务。（作者：谢平，四川省绵阳市公安局涪城区分局三级高级级警长，四川省警察执法研究中心研究员，四川省犯罪防控研究中心研究员，中国犯罪学会预防犯罪专业委员会常务理事，公安部信访专家。地址：四川省绵阳市高水路155号涪城区分局，邮编：621000  Email：xieping.1965.8@163.com  手机：13518303913）

参考文献：

①中央社会治安综合治理委员会中华人民共和国最高人民法院中华人民共和国最高人民检察院中华人民共和国公安部中华人民共和国教育部中华人民共和国司法部《关于规范兼职法制副校长职责和选聘管理工作的意见》综治委〔2003〕25号

②公安机关维护校园及周边治安秩序八条措施

③中央社会治安综合治理委员会关于印发《中央综治委关于深化预防青少年违法犯罪工作的意见》的通知

④《预防未成年人犯罪法》第二十八条

⑤《预防未成年人犯罪法》第三十五、三十六、三十七条

⑥《预防未成年人犯罪法》第四十二条