【以案释法】 同一个违法行为违反多个法律规范之法律适用

摘要：“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”，这是2021年《行政处罚法》修订时新增的内容，施行已两年多，但在办案实务中究竟该如何适用依然存在分歧。本文结合《立法法》的相关规定对该条文进行体系解释，以案例形式对“同一个违法行为违反多个法律规范”该如何适用进行分析，旨在论证对该条文内容的理解不应只是简单的文义解释，而更应该从现行有效的法律规范对其进行体系解释，避免不当扩大其适用范围。

一、理解《行政处罚法》第二十九条须进行体系解释

2021年，《行政处罚法》修订时在该法原第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”的基础上增加了“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”作为现行《行政处罚法》第二十九条。这一条文的改动，旨在解决办案实务中同一违法行为违反多个法律规范的法律适用选择问题。

从字面意思看，只要符合“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的”这一前提，即可对比被违反的所有条款，然后根据罚款数额高的规定进行处罚。但是，如果在适用《行政处罚法》第二十九条时，只对其进行简单的文义解释进而一味选择罚款数额高的规定进行处罚，可能因位阶冲突、特别冲突、新旧冲突导致过罚不当等不合理的情况。比如，同一违法行为同时违反了上位法和下位法，而下位法的罚款数额更高。如果按照《行政处罚法》第二十九条的规定，则应适用下位法进行处罚。但是，这明显违背了法律规范上位法优于下位法的基本原则。

因此，对这一条文的解读不应只是简单的文义解释，还须结合《立法法》的相关内容对其进行体系解释，使其符合《立法法》规定的法律适用基本原则，最终在办案实务中能够准确理解和适用。

二、举例说明关于“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的”的条文适用

（一）基本案情

2022年5月中旬，胡某在装修其位于某市某区某住宅小区3栋1楼2号房屋时，对落地窗外的40㎡小区公共绿地进行挖掘，将该片公共绿地上的草皮尽数除去并实施硬化。经认定，胡某损坏的园林绿地属于住宅小区公共园林绿地，造成损失780元。

（二）法律规范适用分析

胡某损坏物业服务区域内的园林公共绿地行为同时违反了《物业管理条例》^[]第五十条第一款、《城市绿化条例》^[]第二十条第一款、《四川省物业管理条例》^[]第七十四条第三项、《四川省城市园林绿化条例》^[]第二十九条和第三十一条第一款、《四川省城乡环境综合治理条例》^[]第二十五条第一款、《成都市园林绿化条例》^[]第二十五条第一款。如果单从字面解读《行政处罚法》第二十九条“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”，本案应适用罚款数额最高的规定，即《成都市园林绿化条例》第三十三条第二款，因其在这六部法律规范中针对损坏园林绿地规定的罚款数额最高，对当事人将处以五千元以上一万元以下罚款。但是，如果适用《成都市园林绿化条例》，可能造成条文适用位阶冲突、特别冲突、新旧冲突，而且对当事人处以如此高额的罚款，也有惩戒过度之嫌，导致过罚不当。究竟如何适用，须结合《立法法》规定的效力位阶、特别规定优于一般规定、新的规定优于旧的规定等法律适用原则进行分析。

1、不同位阶法律规范的适用

从效力位阶看，《物业管理条例》和《城市绿化条例》均是国务院制定的行政法规，在六部法规中效力最高。根据《立法法》第八十一条第一款“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”可知，省级地方性法规效力高于本省设区的市级地方性法规。因此，四川省人大常委会制定的《四川省物业管理条例》、《四川省城市园林绿化条例》和《四川省城乡环境综合治理条例》的效力高于成都市人大常委会制定的《成都市园林绿化条例》。

《物业管理条例》第六十三条规定了对挖掘物业管理区域内的场地的罚款幅度是一千元以上一万元以下。虽然该条款未明确园林绿地，但根据通俗的理解，此处的“场地”应指物业管理区域内全体业主共有部分的所有场地，包括运动场地、休闲场地、公共园林绿地等。《四川省物业管理条例》第七十四条第三项和第一百零二条第一项对此予以明确，对“场地”的概念予以细化，规定损坏公共园林绿地等物业共有部分的，对个人可处一千元以上一万元以下罚款。罚款幅度未变，但对违法行为侵害对象予以了细化和明确，因此，在这两部法规中，本案适用《四川省物业管理条例》更为恰当。

《城市绿化条例》第二十六条对损坏城市树木花草的行为仅规定了罚款，并未明确数额的具体幅度，在办案实务中难以适用。《四川省城市园林绿化条例》第四十条第一款对损坏绿地的行为规定了处赔偿金额两倍以下罚款，明确了罚款幅度，属于对上位法的细化，同时也增加了适用的可操作性。因此，在这两部法规之间，本案适用《四川省城市园林绿化条例》更为恰当。

针对损坏园林绿地的行为，《成都市园林绿化条例》第三十三条第二款规定的“五千元以上一万元以下罚款”与《四川省城市园林绿化条例》第四十条第一款规定的“赔偿金额的两倍以下罚款”幅度不一致（根据赔偿金额的具体数额，可能两者不在一个幅度内，也可能存在限缩情况），限缩了《四川省城乡环境综合治理条例》第六十六条规定的“两千元以上一万元以下罚款”和《四川省物业管理条例》第一百零二条第一项规定的“一千元以上一万元以下罚款”的幅度。根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号），下位法扩大或限缩行政处罚幅度的，均属于不符合上位法的情形，因此，《成都市园林绿化条例》对损坏园林绿地的规定违反了上位法《四川省城市园林绿化条例》、《四川省城乡环境综合治理条例》和《四川省物业管理条例》的相关规定。最高院发布的指导案例5号，鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案，因处罚机关适用的地方政府规章《江苏盐业实施办法》对于工业盐准运证的许可和处罚违反了行政法规《盐业管理条例》、法律《行政处罚法》和《行政许可法》的相关规定，其处罚决定被判决撤销。裁判理由说明该案未遵循《立法法》关于法律效力等级的规定，适用法律错误，依法应予撤销。因此，根据上位法优于下位法的原则，本案不能适用《成都市园林绿化条例》。

综上，本案的法律规范适用应在三部省级地方性法规之间选择。

2、同一机关制定的不同法律规范的适用

《立法法》第一百零三条规定“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”《四川省物业管理条例》、《四川省城乡环境综合治理条例》、《四川省城市园林绿化条例》均为四川省人大常委会制定，如何适用取决于三者关于损坏园林绿地的规定之间是否存在特别与一般的关系以及施行的先后顺序。

首先，从生效时间看，《四川省物业管理条例》2022年5月1日起施行，《四川省城乡环境综合治理条例》2019年11月28日起施行，《四川省城市园林绿化条例》2018年7月26日起施行。因此，《四川省物业管理条例》是这三部法规中最新的。

其次，从特别规定与一般规定的关系看，《四川省物业管理条例》关于物业管理区域内绿地的规定应属于特别规定。根据《城市绿化条例》第二条、《四川省城市园林绿化条例》第三条、《成都市园林绿化条例》第二条可以看出，园林绿地指的是城市规划区内所有花草树木所在的区域，范围广，类别多，包括公园等公共绿地、单位附属绿地、居住区绿地、生产绿地、防护绿地、风景林地等等。《四川省城乡环境综合治理条例》和《四川省城市园林绿化条例》规定的园林绿地没有进行任何分类和界定，应属于前述广义的园林绿地。而《四川省物业管理条例》规定的园林绿地仅限于物业服务区域内的公共园林绿地，这仅仅是广义园林绿地的其中一类。对这一类绿地的单独规定，相较于《四川省城乡环境综合治理条例》和《四川省城市园林绿化条例》对广义园林绿地的规定，应属于特别规定。

因此，无论从新法优于旧法的角度还是特别法优于一般法的角度，本案中胡某损坏公共园林绿地的违法行为在这三部法规之间均应适用《四川省物业管理条例》。

3、适用法律规范作出行政处罚决定应符合合理行政原则

损坏物业服务区域内的公共园林绿地影响的合法权益主体范围仅限于服务区域内的全体业主，但损坏广义的园林绿地影响的合法权益主体可能不特定，且范围更广，还可能影响市容市貌、引发安全问题等，其违法后果相对要严重一些。因此，将前者单列出来给予相对较轻的处罚，也符合合理行政的原则。

综上，本案应适用《四川省物业管理条例》第一百零二条第一项的规定对当事人胡某进行罚款处罚。

三、结语

对《行政处罚法》第二十九条“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”的解读，不仅需要文义解释，更需要结合《立法法》的相关规定进行体系解释，避免不当扩大其适用范围，进而避免位阶冲突等问题。

 （作者单位：黄甫菊 成都市温江区综合执法局    指导老师；杨华建 成都市城市管理行政执法总队）

[] 《物业管理条例》，国务院令第698号，2018年3月19日起施行

第五十条第一款　业主、物业服务企业不得擅自占用、挖掘物业管理区域内的道路、场地，损害业主的共同利益。

第六十三条　违反本条例的规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，给予警告，并按照本条第二款的规定处以罚款；所得收益，用于物业管理区域内物业共用部位、共用设施设备的维修、养护，剩余部分按照业主大会的决定使用：

……

（二）擅自占用、挖掘物业管理区域内道路、场地，损害业主共同利益的；

……

个人有前款规定行为之一的，处1000元以上1万元以下的罚款；单位有前款规定行为之一的，处5万元以上20万元以下的罚款。

[] 《城市绿化条例》，国务院令第676号，2017年3月1日起施行

第二条　本条例适用于在城市规划区内种植和养护树木花草等城市绿化的规划、建设、保护和管理。

第二十条第一款　任何单位和个人都不得损坏城市树木花草和绿化设施。

第二十六条　违反本条例规定，有下列行为之一的，由城市人民政府城市绿化行政主管部门或者其授权的单位责令停止侵害，可以并处罚款；造成损失的，应当负赔偿责任；应当给予治安管理处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)损坏城市树木花草的；

……

[] 《四川省物业管理条例》，四川省第十三届人民代表大会常务委员会公告第92号，2022年5月1日起施行

第七十四条第三项　物业服务区域内禁止下列行为：

……

　　（三）侵占、损坏楼道、公共园林绿地等物业共有部分；

……

第一百零二条第一项 物业服务区域内有下列行为之一的，物业服务人应当及时采取合理措施制止，拒不改正的，物业服务人应当向有关部门报告并协助处理，有关部门按照下列规定予以处罚：（一）违反本条例第七十四条第三项规定，侵占、损坏楼道、公共园林绿地等物业共有部分的，由县（市、区）人民政府住房城乡建设主管部门责令限期改正，恢复原状，给予警告；对个人可处一千元以上一万元以下罚款，对单位可处五万元以上二十万元以下罚款。

[] 《四川省城市园林绿化条例》，四川省第十三届人民代表大会常务委员会公告第11号，2018年7月26日起施行

第三条　本条例所称城市园林绿地，包括以下六类：

（一）公共绿地，指常年开放供公众游憩观赏的各类公园和街头绿地；

（二）单位附属绿地，指机关、团体、部队、企业、事业单位的绿化用地；

（三）居住区绿地，指居住区内的绿化用地；

（四）生产绿地，指为城市绿化生产苗木、苗坪、花卉和种子的苗圃等绿化用地；

（五）防护绿地，指专用于隔离、卫生、环保、安全等防护目的林带用地和绿地；

（六）风景林地，指城市内依托自然地貌，美化和改善环境的林地。

第二十九条　任何单位和个人，不得改变城市园林绿化规划用地性质或者破坏绿化规划用地的地形、地貌、水体和植被。确需改变城市园林绿地使用性质的，应当经城市园林绿化行政主管部门审查，报同级城市人民政府批准，并依法向土地管理部门办理用地手续，同时补偿同等面积的园林绿地。

第三十一条第一款　任何单位和个人，不得损坏城市树竹花草和园林绿化设施。

第四十条第一款　擅自砍伐、损坏城市树竹花草或者损毁城市园林绿地的，由城市园林绿化行政主管部门或者其授权单位责令改正、赔偿损失，可以并处赔偿金额二倍以下的罚款。

[] 《四川省城乡环境综合治理条例》，四川省第十三届人民代表大会常务委员会公告第47号，2019年11月28日起施行

第二十五条第一款　城镇园林绿地建设应当具有市容美化、防灾避险功能，应当定期维护，保持整洁美观，禁止侵占、毁损、围挡园林绿地。

第六十六条 违反本条例第二十五条第一款规定，侵占、毁损、围挡园林绿地的，或者违反本条例第五十五条规定损毁、盗窃、占用相关设施设备，擅自关闭、拆除、迁移或者改变用途的，责令限期改正，并处二千元以上一万元以下罚款，依法承担相应民事赔偿责任；违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

[] 《成都市园林绿化条例》，成都市人民代表大会常务委员会公告，2020年1月1日起施行

第二条  本条例适用于本市城乡规划区范围内的园林绿化及其监督管理活动。

前款所称园林绿化，是指在建设用地上植树、种草、栽花、育苗以及兴建和管理保护园林绿地的活动。

本市行政区域内古树名木以及公路用地上树木的保护管理，按照相关法律法规的规定执行。

第二十五条第一款  禁止擅自占用园林绿地；禁止破坏园林绿地范围内的地形地貌、水体和植被。

第三十三条第二款 违反本条例第二十五条第一款规定，擅自占用园林绿地的，由城市管理综合行政执法部门责令改正，限期退还，恢复原状，赔偿损失，并处赔偿金额一倍以上三倍以下的罚款；破坏园林绿地范围内的地形地貌、水体和植被的，由城市管理综合行政执法部门责令赔偿损失，并处五千元以上一万元以下的罚款。